在碳达峰碳中和背景下，城市新区作为城市创新发展的重要阵地，推动绿色低碳发展是其必然选择。“无废城市”建设既是系统解决固废管理问题的综合途径，也是推动城市绿色低碳发展的有效载体，与推进碳达峰碳中和具有高度关联和协调统一性。城市新区率先以“无废城市”建设为契机，坚持减污降碳协同增效，有效降低资源消耗，减少固废污染，降低温室气体排放量，推动城市全面绿色转型，助力形成绿色生产生活方式，不仅能进一步促进经济社会可持续发展，也将让群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

一、“无废城市”发展概况

随着经济社会不断发展，许多地方固废的排放量与堆积量与日俱增，一些城市甚至出现“垃圾围城”现象。固废大量积存严重影响了城市可持续发展，为此，世界各国都在积极探索解决之道。日本持续推进建设循环经济社会基本规划，通过促进生产、物流、消费以至废弃过程中资源的有效使用与循环，将自然资源消耗和环境负担降到最低程度。欧盟委员会先后发布“欧洲零废物计划”“循环经济一揽子计划”, 通过深化循环经济, 推动产品、材料和资源的经济价值维持时间最大化、废物产生量最小化。新加坡提出迈向“零废物”的国家愿景，通过减量、再利用和再循环，努力实现食物和原料无浪费，并尽可能将其再利用和回收。2015年，美国市长会议发布了“支持城市无废原则”的决议。2018年，全球23个城市联合发布了“建立无废城市”的宣言。尽管各国各城市提法不尽相同，但核心内涵都是，通过建立一种新的城市可持续发展模式，让固废尽可能多地在源头减量和资源化利用、最大限度减少末端处置量及对环境的影响，从根本上解决自然资源瓶颈问题。

在我国，2018年12月，中央全面深化改革委员会审议通过“无废城市”建设试点工作方案。随后，国务院印发《“无废城市”建设试点工作方案》，提出探索以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。2019年4月，生态环境部发布首批11+5“无废城市”建设试点城市和地区名单，要求为“无废城市”在全国推广形成可复制、可推广的建设示范模式。2019年5月，生态环境部会同国家发展和改革委、工业和信息化部、财政部、自然资源部等18个部门在深圳举行全国“无废城市”建设试点启动大会。2019年12月，生态环境部在海南省三亚市举行“无废城市”建设试点推进会，对试点工作进行年度总结和初步评价。2020年9月，生态环境部又在浙江省绍兴市召开全国“无废城市”建设试点推进会，交流工作进展，研究部署下一阶段工作。2021年12月，生态环境部等18个部门发布《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，明确提出要推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设。“十四五”期间，“无废城市”建设将作为国家碳达峰碳中和重大战略的重要组成部分，在全国梯次推开，涵盖更多重点区域和城市。

二、城市新区建设“无废城市”的重大意义

（一）契合新区发展目标定位，是贯彻落实国家和地方战略布局的有力之举

城市新区是城市发展先行示范区，承担着城市高质量、可持续发展重任，其目标定位、发展愿景、形象塑造与“无废城市”建设的要求具有高度一致性。在新区建设“无废城市”，是落实习近平生态文明思想的具体行动，是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措，有利于发挥引领带动作用，推动城市全面绿色低碳转型，快速提高城市综合承载力，开辟城市永续发展新空间，为更好地落实国家和地方重大发展战略赋能增效；有利于推进固废源头减量和资源化利用，助力实现碳达峰碳中和目标；有利于提高人民获得感和满意度，是顺应人民对美好生活向往的务实之策。

（二）符合新区建设发展规律，是提高未来城市建设和管理水平的长远之计

新区是白纸画图、平地立城，其建设是个复杂的系统工程，需要精心谋划、统筹推进。随着近年来城市经济社会发展，新区即将进入全面建设和快速发展阶段，此时积极探索“无废城市”建设模式，根据新区建设、产业规划等情况，同步建设固废处置设施，出台系列科学有效的固废管理措施，能够实现固废处置设施与其他重大基础设施统一规划、整体布局、协同管理，有利于消除以往城市化过程中出现的固废处置项目分布不均、处置能力不足等弊端，有效破解“邻避效应”和“垃圾围城”困境，有力推动新区可持续健康发展。

三、城市新区建设“无废城市”的举措建议

在借鉴发达国家和国内部分试点城市“无废城市”建设经验的基础上，结合城市新区建设发展需要，提出我国城市新区建设“无废城市”的举措与建议。

（一）加强组织领导，健全体制机制

成立“无废城市”建设工作领导小组，统筹推进“无废城市”建设。建立健全新区固废管理联席会议机制，在固废协同处置项目和循环产业园区建设运营与监管、固废跨区域处置和信用评价结果跨部门联合奖惩等工作中，充分发挥各级各部门的协同联动作用。建立“无废城市”全过程综合管理责任机制，明确和强化政府部门、生产企业、社区和居民、服务单位等共同参与者的责任，加强固废系统治理，实现从源头到末端的全过程综合管理。

（二）科学编制规划，出台实施方案

认真研究国务院《“无废城市”建设试点工作方案》和生态环境部《“无废城市”建设指标体系（试行）》，借鉴试点城市经验，结合新区总体规划、资源禀赋和发展基础，组织开展区域固废处置利用能力调查评估；委托专业机构编制新区“无废城市”建设专项规划和具有可行性、可达性和可操作性的实施方案，着重考虑新区特色产业固废产生特点，研究建立具有新区特色的建设指标体系、碳排放核算方法和标准体系。

（三）推进绿色制造，打造绿色园区

建立新区清洁生产制度和绿色制造体系，制定绿色制造体系评价办法。大力推行绿色设计和绿色制造，培育一批绿色设计示范企业和绿色产品示范企业，提高产品可拆解性、可回收性，减少有毒有害原辅料使用。推动企业集聚入园发展，打造绿色工厂和绿色园区，在既有园区开展工业固废循环化改造，建设废弃产品逆向回收体系，完善园区工业固废集中收集与综合利用设施。

（四）发展绿色农业，完善回收体系

以规模养殖场为重点，促进农牧对接，推广畜禽粪污综合利用、种养循环的多种生态农业技术模式。完善病死动物处理设施，全面建立与保险联动的病死动物无害化收集处理机制。坚持因地制宜、农用优先、就地就近原则，以秸秆就地还田制肥、生产食用菌基料和作为育秧、育苗基料等为主要技术路线，推动区域农作物秸秆全量综合利用，提升农业减排固碳能力。推行农药化肥实名购买和化肥定额施用制度，促进农药化肥减量增效，打造绿色生态农业示范基地。探索制定农膜回收“以旧换新”政策和财政补贴制度，建设农药废弃包装物、废旧农膜回收网点和标准化收储中心。

（五）全面垃圾分类，强化资源利用

发布绿色生活方式指南，全面落实限塑令，限制使用一次性产品，倡导“光盘行动”，引导公众践行简约适度、绿色低碳的生活方式。全域大力推行生活垃圾分类收运处置，健全分类设施体系，推广使用新能源环卫车辆，选择可回收物利用、焚烧发电、生物处理等资源化利用方式，多种途径实现生活垃圾管理全周期碳减排。建设资源循环利用基地，推动垃圾协同资源化处理，拓宽产品出路。加快推进快递业绿色包装应用，开展同城快递循环包装袋应用试点。开展环卫设施景观提升和赋能改造，优化空间布局，变“邻避”为“邻利”。创建无废社区、无废学校、无废酒店等“无废城市细胞”。

（六）实施源头减量，开展综合治理

建立完善建筑废弃物全周期管理体制，指定单一部门集中行使建筑废弃物产生、运输、处置和资源化利用监管职能，全面实行建筑垃圾电子联单管理。实施源头减量，大力推广装配式建筑应用，强制推行绿色建筑，推行工地建筑废弃物限额排放制度。科学布局建筑垃圾转运调配、消纳处置和资源化利用设施。建立健全建筑垃圾综合利用产品质量标准，探索推行综合利用产品强制使用制度。

（七）创新危废管理，实现安全处置

开展危险废物经营单位环境污染责任保险试点，探索将保险机制纳入环境风险防控与日常监管体系。开展排污许可“一证式”管理，探索将固废纳入排污许可证管理范围。建设小微企业危险废物交易网络，推动小微企业危险废物“一证式”收运处置改革。鼓励企业开展危险废物在线回收、自行建设资源化利用设施，鼓励经营单位建设区域性收集和贮存设施。大力推行危险废物电子转移联单制度。加强医疗废物和危险废物处置设施建设，促进安全规范处置。

（八）培育无废产业，增强发展动力

创新各领域固废设施建设和运行维护模式，积极推行环境污染第三方治理服务和固废收运处置市场化服务。打造碳中和产业生态圈，集中承载绿色低碳优势产业，带动再生建材、装备制造、环保服务等产业规模和质量快速增长。落实政府绿色采购要求，积极推广固废资源化产品应用，在政府投资的公共工程中强制使用固废再生产品，引导再生产品市场需求不断扩大。积极引进和培育一批固废资源化利用以及危险废弃物安全处置的先进企业，打造一批在全国具有影响力的示范项目。开展企业环境信用评价体系建设，加强失信企业和从业人员联合惩戒。依法打击各类固废非法转移倾倒行为，以及无证从事危废收集、利用与处置经营活动。

（九）强化技术支撑，推进智慧管理

加强与国内知名高校和研究机构的交流与合作，依托现有固废处置和资源化利用骨干企业开展定向攻关，打造“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”的全过程技术创新生态链，开发应用绿色低碳技术。应用数字技术赋能智慧管理，推行固废“一张图”和追踪溯源，采取“互联网+物联网”手段实现各类固废全周期实时监管，引入卫星定位、遥感监测等新技术辅助监管，将各类固废产生、收运、处置和资源化利用等数据接入新区智慧城市综合管理平台。打造“互联网+信用”的创新管理模式，对接和共享信用评价数据，实现对固废相关企业信用的综合评价。

（十）完善政策保障，增强扶持力度

加强适用于新区循环经济、清洁生产、资源化利用等有关方面的改革和试点示范政策、制度及措施的创新与集成。落实“无废城市”建设项目用地保障。建立固废分级分类管理、生产者责任延伸和跨区域处置生态补偿等制度。建立固废综合利用认定管理办法和“无废城市”建设项目补助、贷款以及税收等优惠制度，对固废处置与综合利用项目、再生产品研发和绿色产品设计与集成创新等工作给予补助，对固废处置和综合利用设备生产企业和回收利用服务企业给予贷款和税收优惠。充分利用绿色信贷、绿色债券等绿色金融工具，引入产业基金等社会资本，加大新区金融支持力度。

（来源：城市管理与科技　作者：张发闯系成都市城市管理科学研究院副院长，高级工程师；蒋宇系成都市城市管理科学研究院高级工程师；谭瑶瑶系成都市城市管理科学研究院工程师；杨娟系成都市城市管理科学研究院中级经济师；杜成松系成都市城市管理科学研究院高级工程师）