文/克衣色尔·克尤木　新疆吐鲁番市人民政府市长

 当前，随着我国工业化、城镇化的不断发展，城市数量在增多，城市规模也在扩大。北京、上海、广州、深圳等超大城市吸引力不断增强，产生了“虹吸效应”，吸引了周边经济要素持续聚集。在未来，城镇化将继续推动大城市以大都市圈、中小城市以城乡融合发展为主的发展模式。目前“三区三线”划定不仅对传统的生活空间，还对生态、农业等空间提出更多管控要求。因此，中小城市的规划和更新变得尤为重要。下面，结合工作实际，就中小城市的规划和更新谈几点个人的体会和认识。

一、当前中小城市规划和更新存在的突出问题

当前，中小城市的规划和更新面临着许多困难和问题，具体有以下几个方面：一是受资金和人才影响较大。相较于超大城市和一、二线城市，中小城市的物质基础和人才资源都相对薄弱，这使得城市规划更新的资金和人才十分短缺。同时，由于是经济欠发达地区，许多投资者投资意愿不强，往往导致城市规划和城市更新的进展缓慢。二是面临土地流转、建设用地和土地制度等方面限制。在城市更新中，地方政府需要从城市老旧的市容环境中变卖废弃土地以筹集大量资金。但是由于土地制度不完善和土地利用效率较低，土地流转和建设用地难以得到合理充分利用，使得城市规划和更新经常受到限制。三是需要综合处理生态、文化、历史遗产等多种复杂问题。中小城市相对于一、二线城市而言，往往文化底蕴、历史遗产、环境保护等方面的问题更为突出。部分老旧更新空间产权分割严重，受权证缺失、手续资料不完整等历史遗留问题的影响也较为普遍。

二、吐鲁番市城市规划的几点做法

作为中小城市，吐鲁番市在城市规划的时候，坚持规划引领，在尊重城市发展规律的基础上，进一步明确发展定位，优化规划布局，留足未来发展空间，用高质量规划指导调控城市高质量建设发展。主要有以下几个方面：一是加大土地节约集约利用。科学规划城市土地利用，避免浪费土地，防止乱占乱用和盲目开发，提升城市空间利用率，制定相关政策引导和激励城市土地节约集约利用，实施节约用地、集约用地等优惠政策，严格控制新增城镇建设用地，加强城镇开发边界管控，从严控制城镇建设用地规模。同时，加快盘活城镇存量建设用地，推动低效工业再开发，提升工业用地利用效率，引导城市外围郊区村、城中村集中连片改造，提升土地利用效率，探索商业、办公、居住和公共设施等用地集约复合开发，鼓励企业进行绿色、低碳、节能等投资，完善土地保护制度，加强土地监管，保证土地使用效率最大化。二是推进产城融合发展。坚持以产兴城、以城促产、产城融合，“二产拉一产带三产”，通过政府引导、基础设施建设等方式，推动工业园区生活区和配套设施纳入城市发展规划、向城市合理布局，让产业聚集和城市发展形成内在关系，优化园区生活空间布局，引导产业园区与周边居住、服务空间产城融合发展。不断完善独立工矿区生活服务配套，推动园区生活服务区与中心城区和县城统筹规划建设，形成产业聚人、城市留人的发展格局，鼓励在社区范围内增加就业岗位，完善公共服务设施，促进生活、就业、休闲融合发展，探索商业、办公、居住、公共设施、市政设施等用地的复合开发。三是加快城乡一体化发展。通过推出农业产业化政策、城市化转移政策等措施，促进城乡资源的通力合作。在县域范围内，遵循慢行可达和方便使用的原则，结合村庄布局和周边农村居民生活需求，统筹布局生活和生产服务设施。推动城镇生活圈功能向周边乡村延伸，构建城乡一体的公共服务设施体系。坚持将“五大葡萄公园”打造成为城市公园，让城市更具吸引力、烟火气、文化味。鼓励布局“农家书屋”等新型文化空间、提升型服务设施，构建社区交往空间体系。

三、吐鲁番市城市更新的几点做法

作为中小城市和少数民族聚居区，吐鲁番市坚持以人民为中心，统筹考虑地域特点、民族文化、经济发展等因素，稳步有序实施城市更新行动，重点采取了以下几种方式：一是以文化底蕴引领城市更新。吐鲁番市是国家历史文化名城，在城市建设时，我们对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性进行规划管控，融入了中华文化、葡萄文化、生土元素、晾房元素等，争取让大街小巷、一砖一瓦都体现历史记忆、文化脉络、地域风貌。通过注重文化引导，让城市的特有文化得到展示和传承，提高市民对于城市文化的认同感和归属感。对保护延续的回城历史文化街区、苏公塔历史文化街区和葡萄沟历史文化街区的街巷肌理、空间尺度、历史文脉和特色风貌，在符合保护要求的前提下进行了维护修缮、综合整治和功能优化，对建筑所在区域的基础设施、公共服务配套设施和环境进行更新完善。二是注重城市更新的可持续性。吐鲁番市中心城区城市更新面积约 275.31 公顷，近年来，通过加强城市更新规划、控制城市更新规模等方式，推动以老旧街区、城郊片区、城中村为重点的棚户区改造，彻底解决城区内部二元结构，从根本上改变“一边高楼林立、一边棚户连片”的面貌。同时，以保护利用、改造提升为主要更新方式，部分地区采用拆除重建方式，对中心城区内旧住区、旧市场、旧厂区及其他低效用地通过收回再出让、招商再开发、集中再供应、先建在租赁等方式，分类处置、精准施策，通过盘活存量补齐城市功能短板，助力产业转型升级，实现城市空间结构调整，完善小区配套和市政基础设施，改善居民居住条件，促进社区空间复合利用。三是注重城市更新的市场化。重点推进吐鲁番老城区传统商业街区、商贸市场转型升级，拓展老旧商业区综合服务功能，推动文化旅游领域的老旧厂房、仓储用地向文化创意、科研设计、新型产业等用途转型升级。

总的来说，我认为中小城市在发展上不仅要做好城市规划和城市更新，还需要优化城市空间布局，注重智能化和市场化的发展方向，注重文化传承，引导多元发展，促进城市经济发展，提升城市的文化、旅游、商业等各方面综合发展水平。同时，还需要提升城市环境质量，注重城市发展的可持续性，建设宜居、韧性、智慧城市。在未来，吐鲁番市将立足“丝绸之路经济带核心区重镇”“世界级旅游目的地”“中国葡萄圣城”等定位，不断开发新思维、开启新模式，积极探索适应城市发展新趋势的实质性措施，为城市可持续发展、高质量发展创造更为坚实、更为可靠的基础。

（来源:中国国土空间规划）