文/廖小罕　中国科学院地理科学与资源研究所研究员；屈文秋　杭州市北京航空航天大学国际创新研究院（北京航空航天大学国际创新学院）博士后

一、无人驾驶航空应用推动城市低空经济发展 

2021年2月，“低空经济”一词首次写入中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中。2023年12月，中央经济工作会议将低空经济纳入战略性新兴产业。2024年《政府工作报告》明确提出“积极打造生物制造、商业航天和低空经济等新增长引擎”；同年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革  推进中国式现代化的决定》，在健全现代化基础设施建设体制机制部分明确提出“发展通用航空与低空经济”，低空经济元年自此正式拉开序幕。无人驾驶航空器创新应用在地方和行业不断拓展是推动低空经济发展最主要因素。到目前为止，无人驾驶航空器在城市场景中的应用包括灾害监测、治安巡查、消防救援、医疗救助、交通管理、物流快递和城市空中交通等。

早在2020年5月，为积极探索无人驾驶航空发展新时代政府监管服务的新方式，探讨低空无人驾驶航空行业管理与社会管理运行深度融合的新路径，同时也在体制机制、政策法规等方面开展先行先试，中国民航局开始在一批城市启动建设无人驾驶航空试验区（基地）。 截至2025年，北京、上海、南京、杭州、深圳、成都、重庆等20个城市成为民用无人驾驶航空试验区（基地）。这是中央部委顶层设计，是以城市为单元发展低空经济最早的规模化举措。2024年以来，国家部委出台系列举措加大力度推动城市发展低空经济，其中包括确定一批城市空中交通试点城市。到目前为止，全国所有直辖市和绝大部分省会城市出台了促进城市低空经济高质量发展的有关政策和行动方案。香港、澳门也在加速部署低空经济的发展。深圳作为全国领跑低空经济发展的城市，2023年其低空经济产值约为1000亿元，居全国城市之首。在城市低空经济政策法律体系建设方面，2024年，深圳先后颁布《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》和《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，二者相互配合形成了城市低空经济政策法律高度协同的“深圳经验”。珠海也通过了《珠海经济特区低空交通建设管理条例》。苏州出台了《苏州市低空空中交通规则（征求意见稿）》，成为在制定城市空中交通管理规则方面第一个吃螃蟹的城市。上海出台了《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）》和《上海市低空飞行服务管理能力建设实施方案》，明确提出2027年年底前，全面形成全市低空公共航路网络架构，累计划设低空飞行航线不少于400条，航路数量居于直辖市之首。

这里需要特别说明一下，现阶段低空装备制造给城市低空经济做出了最大的经济贡献，如无人机和eVTOL整机和零部件的生产。装备制造创造税收是传统发展路径，最终只会成就少部分城市。从长期看，以应用为导向的发展模式将占据主导地位，如同我国服务价值创造GDP比重已经显著高于装备制造GDP比重，绝大部分城市将获得低空经济发展普惠性的机会。从应用方面看，专业化应用如城市设施巡检和应急救援等，主要服务政府端，市场容量有限，大众日常消费的需求将支撑低空经济发展到万亿级规模。从中央对低空经济的定位和低空经济发展内涵来看，低空经济范围最广、规模最大、最普惠民众的应用是城市空中交通或者城市空中出行（Urban Air Mobility，UAM）。本文主要集中讨论UAM新业态给城市带来新发展。

我国正处于从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的城市发展阶段。2025年7月，中央城市工作会议提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧城市，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效和牢牢守住城市安全底线。同年8月颁布的《中共中央  国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出发展低空经济，培育消费新场景。发展低空经济特别是无人驾驶航空器在城市多场景创新应用，在很大程度上创新了城市治理理念、模式和手段，促进了建设宜居、韧性、智慧城市，在推动城市空间结构优化、提升品质和守住城市安全底线等方面发挥了重要作用。 

二、城市低空开发利用带来新的空间拓展 

2024年以来，发展UAM成为众多城市建设富有活力创新城市、培育壮大城市发展新动能、发展低空经济新质生产力的重要选择和抓手。航空器飞行需要空域，发展城市空中交通意味着推动城市运行空间向低空拓展。城市天空需要容纳规模化运行的低空航空器。高效开发有限的城市低空空域资源支撑规模化低空交通流发展成为发展低空经济面临的重要挑战。如何开垦宝贵的低空空域资源，重构城市立体空间，为规模化航空器和“会飞的汽车”提供安全高效运行的立体交通物理空间，成为科技创新和产业发展的新方向。

长期以来，低空都不是经济发展的热点，我们看到更多的是单一航空器科技成果展示和试点应用。当低空航空器数量少同时只是展示性飞行时，低空空域资源供给相对充足，航空器飞行路径可根据其飞行任务需求自主规划，通常点到点走直线，无需考虑避让其他航空器和地面建筑物。发展低空经济，意味着规模化交通流的涌现，也意味着城市要能够管理规模化、常态化运行的城市空中交通流。数量众多、结构不同、任务各异的航空器在有限空域内同时运行需要海量航路支撑保障。低空有限的空域资源供给与日益增长的空域需求矛盾已成为发展城市空中交通必须考虑的首要问题。低空安全关系到低空经济高质量发展。现有的自动控制、自主避撞、通信导航监视技术还无法支撑城市大规模空中交通流在低空全域按需自动化、智能化安全运行。2017年，中国科学院提出发展无人机低空公共航路概念，在国家自然科学基金和国家重点研发计划支持下，颁布国际标准和开展应用示范。2022年，中国民航局颁布了《无人驾驶航空发展路线图V1.0（征求意见稿）》，将低空公共航路航线划设列为重大任务之一，同年中国民航局颁布了《城市场景轻小型无人驾驶航空器物流航线划设规范》。2024年，中国民航局公布了《国家空域基础分类方法》和《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》。低空空域首次有了一些专门的划分，例如定义了G、W非管制空域分别离地真高300米和120米。这为城市在G、W空域开展低空公共航路划设提供了更加灵活的政策支持。例如，G、W空域可提供无人驾驶航空器隔离运行，在W空域内可划设供小型多旋翼无人机航路执行末端配送任务；在G空域划设供固定翼或载人无人机（如eVTOL）飞行的航路。G空域以上更高的低空空域主要用于驾驶飞行器活动或者融合飞行。通过这样的垂直分层和隔离将不同性能和任务的无人机流量分隔开，降低相互冲突风险，提高空域容量。

随着发展低空经济政策的赋能，在有限的低空空域规划构建低空公共航路网逐渐成为共识，一些城市和地区率先在低空空域开展低空航路网规划实践。例如，上海低空经济发展规划中提出到2025年底前划设不少于150条低空航线，初步构建覆盖全市的低空公共主干航路网络，到2027年全面形成主干—支线结合的航路网络架构。浙江绍兴规划了跨市通道—市内主干航路—区域支线航路—末端航路四层次的航路网络体系。江西九江湖口县发布了覆盖全县域多场景应用的“低空天路”，这是全国第一个政府主导的县级城市全域低空公共航路规划。近期，武汉市建成了国内首个城市核心商圈低空物流枢纽“汉商低空港”，开通了覆盖全市三镇的10条低空物流航线，实现了核心区半小时投送。运营数据显示，相比传统地面运输，无人机主干航线结合末端航线可将综合配送时效提高约60%。目前，国家正积极部署发展低空公共航路作为推动低空经济高质量发展优先建设的基础设施之一。

城市垂直起降场的规划、布局和建设是发展UAM不可或缺的重要组成部分。城市低空航路网需要通过遍布城市的航空器起降场，联通天地之间的客货交通流。许多城市提出了明确支撑eVTOL和直升机的城市垂直起降场布局规划。例如，深圳根据《深圳市低空基础设施高质量建设方案（2024—2026年）》，提出到2026年底，深圳将建成1200个以上低空起降点。重庆根据《重庆市推动低空空域管理改革促进低空经济高质量发展行动方案（2024—2027年）》，提出到2027年，重庆将新建起降点1500个以上。深圳和重庆提出的航空器垂直起降场空间分布密度已经超过所在城市地铁站网密度。 

三、构建低空航路网带来新的经济增长 

区域经济发展乃至国家经济发展验证了一条黄金准则：“要致富，先修路。”公路是带动经济发展的核心要素，公路建设是拉动投资、增加就业和扩大内需的重要措施。这也是为什么交通运输网被喻为国民经济的“动脉”。区域经济发展和道路交通建设的紧密关系自然启发思考低空经济发展对低空路网建设的依赖程度。低空路网是一种新型的空中交通基础设施。类似地上公路网，低空路网包括规划、建设、管理和养护不同阶段：①低空路网规划，需要在多源精准高动态地理信息和数据支持下开展三维航路网规划和风险评估；②低空路网建设，主要是指航路沿途支撑航空器安全运行的辅助基础设施的修建，包括低空通信、导航、监视、气象监测等设施，以及无人机起降场站、加油/充电相关设施和备降点的空间优化布局和建设等；③低空路网管理，包括设施和产权管理、航空器准入、航路安全运行、场景管理、航图发布、接口服务等；④低空路网养护，包括三维路网运行安全定期巡检、低空航图数据更新、基础设施检测等。笔者团队参考传统交通基础设施效益估算模型，通过投入产出方法初步分析计算出“低空天路”投资带动的社会经济效益。估算表明，1亿元低空路网投资将带来超过2.8亿元GDP增长，带动约8400个就业岗位，在地理遥感信息服务、遥感、测绘、通信、导航、监视等领域扩大内需，带动低空路网修建、定制、养护、管控、流量管理等行业的发展 。从地面道路过渡到“低空天路”是向更高端产业发展，这意味着生产要素从生产率水平相对较低的行业流向生产率水平较高的行业，从而有了更高的边际生产率，会提高整个经济的生产效率，促进总量经济增长。因此，相对于地面路网，低空路网对GDP的拉动作用更大。此外，低空路网拉动的产业除了看得见的传统交通产业（例如机场、起降场、末端投递等），还有大量看不见的数字化、信息化产业（如海量低空地理信息和虚拟仿真产业）。行业生产率的进步能产生正向的溢出效应，间接创造出新商业范式、新就业形态和新就业岗位，尤其是发展信息技术等数字经济行业对就业的正向溢出效应将更加显著。因此，发展低空经济建设低空路网产业链本质上是产业结构的升级，也是城市新旧动能转化，通过发展新业态、新交通，拓展新空间，创造更多的城市就业岗位，促进城市经济的增长。 

四、低空经济时代城市发展进入新阶段 

城市发展低空经济意味着低空新技术在城市规模化应用和UAM大发展。随着低空经济给城市带来的新业态、新交通和新发展空间，城市将重构其空间结构，顺应发展趋势，进入人口、交通和经济社会发展综合承载能力获得大幅度提升的新阶段。低空经济时代城市发展新阶段让人们充满期待和幻想，主要突出特点如下。

（1）交通路网三维、四维化：传统交通依托地面和地下轨道，UAM则把交通网络延伸至低空空域，增添“垂直维度”，实现“地下—地面—低空”的多层三维交通体系。与水泥路面和地铁不同，数字化的三维航路可以快速且低成本地实现空间重构调整以适应交通流潮汐变化。在这个层面上来说，未来城市综合立体交通路网是四维的，增加了时间维度。

（2）空间利用效率提升：随着低空空域精细化分层管理和结构化载人载物立体交通网络的构建，将催生新交通出行模式，改变传统城市交通功能组织逻辑。将低空交通路网基础设施纳入测算后，城市总的交通容量和承载力上限将大幅提升。

（3）重塑城市城际时空关系：低空经济发展进一步加强了城际相互支撑区域经济之间的联系。航空器巡航速度可以远超地面汽车，在50 ～ 300公里之间选择UAM出行将更便利和更频繁，城与城之间的“时间距离”因空中交通方式而缩短，原有地理约束将被打破，人们居住和工作的物理空间将会拓展，一些边缘城市将被纳入核心城市经济辐射范围。

（4）重新定义“城市天际线”：传统城市天际线以地面建筑群的最高轮廓为核心，是城市空间的“视觉与物理上限”；而UAM的发展，让这一“上限”突破建筑高度限制，传统城市天际线从“建筑轮廓边界”升级为“立体交通网络上限”，延伸至低空交通网络覆盖的空域顶层，形成新的“天际线”。这一拓展并非单纯打破视觉边界，而是让天际线从“静态建筑景观”转变为“动态交通空间边界”。新天际线以下，不仅有地面建筑，更叠加了空中航路、起降场（如楼宇停机坪、垂直起降站点）等交通设施，使城市空间从“地面向上的建筑堆叠”，升级为“地面—低空协同的交通功能集合体”，大幅拓展了城市的有效功能空间。未来城市核心区的新天际线，可能以低空航路的最高规划高度为参照，其下分布着连接商圈、交通枢纽的空中通勤航线，以及服务物流、应急的低空通道，让城市空间的“垂直价值”从建筑使用延伸到交通服务。

（5）城市管理向上延伸：传统城市管理范围聚焦于地面土地利用、建筑审批、地面交通秩序等，而城市空中交通的发展，推动管理边界从“传统天际线以下”拓展至“新天际线覆盖的低空域”，形成“地面—低空一体化”的治理体系。城市管理范围从“地面及建筑空间”延伸至“低空交通治理空间”。对政府部门而言，城市管理范围的延伸适应了城市空间重构和治理升级，是城市发展的必然走向。比如，交通管理部门需将低空航路规划纳入整体交通网络基础设施进行规划、管理和养护；自然资源管理部门开展的陆域和海域国土空间规划将和低空规划进一步融合，纳入自然资源“多规合一”的统筹；随着天上基础设施建设的展开，今后将不再单向根据地面自然地理和人工附着物布局来规划建设低空基础设施，地面城乡发展规划也将会考虑已有的低空基础设施；公安交通管理部门也将低空飞行秩序纳入公安交通管理范畴。这种延伸最终实现的是“城市空间治理的完整性”：不再将低空域视为“空白区域”，而是通过明确管理权责、建立协同机制，让低空交通与地面交通、建筑空间形成互补，既保障低空交通的安全高效运行，也避免其与城市现有功能（如居民区、机场净空区）冲突，最终提升整个城市的空间利用效率与治理精细化水平。

一些城市如上海、深圳、广州、珠海等明确提出打造“天空之城”。发展低空经济新质生产力，建立UAM新业态，城市需要在管理体制、基础设施、空域资源、投融资筹措等方面突破旧的生产关系，建立起新的生产关系，建立起与城市低空经济高质量发展相匹配的新型生产关系，包括新型基础设施。优先建设“低空新基建”已成为城市发展低空经济的共识。支撑城市低空经济高质量发展的基础设施包括低空通信、导航、航路、起降场、监视、空管、气象等，其中，规划构建低空公共航路是非常重要的内容，是需要优先规划布局的基础设施之一。相信建设“天空之城”将是现代化人民城市一个新的属性，也将是城市发展的一个新目标。

来源：《中国城市发展报告（2024/2025）》