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万 勇:城市更新需处理好“五对关系”

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文 / 万勇   上海社会科学院城市与房地产研究中心主任,研究员,上海城市记忆空间研究院院长

城市更新工作需要改变传统对于建设项目的“大与小”“快与慢”“点与面”“表与里”“重与轻”的认识。当更多社会主体可以接受小微体量、传统肌理的项目尺度,沿着精雕细琢、“和风细雨”的更新路径,实现点面结合、表里兼顾的高质量、高品质效果,开始注重以业态创新、运营管理、品牌塑造为先,城市更新便具备了思想基础和基本条件。

党的二十大报告提出,坚持人民城市人民建、人民城市为人民,提高城市规划、建设、治理水平,加快转变超大特大城市发展方式,实施城市更新行动,加强城市基础设施建设,打造宜居、韧性、智慧城市。目前,我国城市正从过去的新区增量建设与旧区拆旧建新,步入城市有机更新。从某种程度上讲,“实施城市更新行动”是我国城市发展理念、模式、路径的系统性调整与完善,是城市立足于“新的战略阶段”的“新的战略机遇、战略任务、战略要求”。

住建部早在2021年8月就发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题》的通知,要求探索可持续更新模式,不沿用过度房地产化的开发建设方式,不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益,鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变。这些表述明确指出了城市更新的新理念、新方向。

然而,对于很多人而言,城市更新的概念还比较新,一些工作也才刚刚起步,对于城市更新与传统发展模式的差异,认识上还比较模糊,需要深入浅出地加以阐述。同时,如何处理好“时代之变”背景下各方面的关系,以适应新模式、走出新道路、写好新篇章,也是当下亟需厘清的内容。总体而言,城市更新工作需要处理好五对关系:

1.处理好“大与小”的关系,适应工作尺度的变化

从旧区成片改造到城市有机更新,从大规模的增量建设到小尺度的存量空间治理,单个建设项目的尺度、体量大幅度减小。以前动辄几十万平方米的旧区改造与房地产开发,渐渐被几万、几千甚至几百、几十平方米的小、微更新项目所代替,更多的甚至是“原子化”的自主更新和单体建筑的自我修复,从大破大立走向小破小立、微破微立,从大规模“推土机式”改造走向“针灸式”的微雕、微创。其实,坚持精细治理和精明增长,以小的建筑和空间,一样可以实现大的能量与影响,形成“小而美”“小中见大”“以小博大”的效果。甚至可以通过品牌复制,“小题大做”,实现乘数效应。住建部指出,“要保持老城格局尺度,不破坏老城区传统格局和街巷肌理,不随意拉直拓宽道路,不修大马路、建大广场”,也就是倡导保护小尺度的空间元素,规避大尺度的“建设性破坏”。一些城市“螺蛳壳里做道场”的空间利用传统,应该加以提倡。

2.处理好“快与慢”的关系,适应工作节奏的变化

当社会经济发展到一定程度,城市规划建设的总体形势发生了一系列变化。一是从以追求效率为主,逐渐转向公平与效率兼顾。这意味着,为了做好更新改造的社会工作,节奏会相应慢下来。二是过去以拆为主的急就章式改造,逐渐过渡到以保留保护和综合改造为主的渐进式更新,工作的精细化要求会更高,也意味着项目周期会拉长。三是更新改造项目从过去困难较少的优质地块,过渡到历史遗留下来的“骨头”地块,矛盾很多,困难很大,往往需要较长时间才能完全消化。如此等等,意味着城市有机更新的工作节奏,比传统房地产开发要慢一些,甚至慢得多。过去追求“一年一个样、三年大变样”式的“突变”模式,而城市有机更新开启的是“渐变”模式,追求“慢工出细活儿”,实现精细化、精致化,多做精品、作品。住建部要求“量力而行、久久为功”“渐进式有机更新”,其实就是希望各方主体稳中求进、行稳致远。

3.处理好“点与面”的关系,适应空间布局的变化

传统的建设发展模式,除了强调规模与速度之外,还强调建设项目用地的完整性、整体性,动辄成片、成区域、成建制地“造城”。而城市有机更新所针对的用地,往往包含“边角地”“夹心地”“插花地”等零星小微地块和畸形用地,地形复杂,边界曲折,用地破碎。针对这样的情况,需要区域统筹主体开展总体上的协调统合和经济上的综合平衡,通过开展大量的既“化整为零”又“聚零为整”、既“裂变”又“聚变”、既组织独立地段更新又能“串珠成线”的工作,取得形态协调、业态融汇、人文聚合的效果。如此一来,城市有机更新对于地方政府的政策创新、规划创新、模式创新,以及对建设主体的系统化驾驭能力,都提出了更高的要求。目前,一些城市对相关政策进行了完善,比如针对零星用地以及不具备单独建设条件的用地,允许与周边用地整合实施。这将有利于处理好小微存量空间的点与面、整与零的关系。

4.处理好“表与里”的关系,适应工作重心的变化

传统发展模式尤其重视建设项目的物理形态和物质空间,不仅因为这些物质要素具有形象显示度,还因为这些空间具有房地产价值。因此,一度流行穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫,又导致千楼一面、水泥森林等“城市病”。而那些看不见的东西,如民生、民心、人文、功能等,却往往被忽略。但城市不是各类建设项目的物理拼盘,更不是冰冰冷冷的增长机器,而是有机体、生命体,有个性、有灵魂、有精神。城市有机更新倡导将有形世界与无形世界结合起来,促进面子与里子、形式与内容、物质与人文的统一,实现“见物见人见精神”。因此,需要在追求“表”的同时,还需要适度关注“里”,包括对效率到公平、法制,需要开展大量社会协调、政策创新工作;对历史文化风貌的保护与传承,需要植入更多人文、艺术元素;对规划的要求、市场的需求,需要进行功能、产业的创新,锻造新经济、新业态。特别重要的,是对人的现实诉求,要感同身受,践行人民城市理念,体现人文关怀。

5.处理好“重与轻”的关系,适应工作模式的变化

传统发展模式,要么利用增量用地大规模新建、扩建,要么利用存量用地大规模拆旧建新,二者都属于有形资产和固定投资,都涉及土地权益的整体调整,或征地,或征收,不仅投入较大,周期较长,社会调整力度及其引起的矛盾也较大,属于大规模、运动式、侵入型、高扰动的重资产。而随着城市发展方式向有机更新的转型,传统的重资产模式逐渐向轻资产模式转变,开始倡导小规模、渐进式、自组织、低扰动的城市发展。建设项目往往是在存量空间和既有建筑基础上,因势利导,因地制宜,以“和风细雨”的方式实施,从而减少利益矛盾,也尽量不干扰或少干扰市民生活。比如,在整体保持历史风貌、肌理基础上的拔点、抽户,在基本保持历史建筑主体结构基础上的小修、小改,在保留历史建筑作为“容器”“载体”基础上的转型、升级,在不侵扰老百姓正常生活基础上的整治、治理,等等。所有这些工作,不仅大大降低直接成本、减少社会矛盾、省略审批环节,还可能通过城市功能转型升级、历史建筑保留保护、市民社会积极参与和品牌效应整体实现,增加无形资产和品牌价值,获得超越历史的再生。

(来源:同济超大城市精细化治理研究院 )