一、中国已进入城镇化全面减速新时期

早期美国学者诺瑟姆提出的城镇化S形曲线显示，城镇化率在30%～50%属于加速时期，50%～70%属于城镇化减速时期。对于从加速到减速的拐点，学界持有不同看法，有的认为是50%，有的认为是60%。总的来说，城镇化率过了50%到60%时，城镇化就会减速。

城镇化的S形曲线

2013年笔者在《关于城市型社会的若干理论思考》中将中国的城市型社会分成4个阶段，即初级城市型社会、中级城市型社会、高级城市型社会、完全城市型社会。2021年我国的城镇化率是64.72%，实际上已经进入了中级城市型社会。从美国1790年到2050年的城市化率看出，1840年到1880年城镇化率在30%以内，在此区间内美国的城镇化率平均每年提高0.43个百分点。1880年到1920年，美国城镇化率在30%到50%的区间内，城镇化率平均每年提高0.58个百分点，处于加速阶段。自此，城镇化速度趋于下降，1920年到1960年，城镇化率在50%～70%区间时，平均每年增长0.47个百分点。由此看出，美国城镇化速度相对比较均匀，但是随着时间的推移，城镇化率超过50%后开始减速。

从中国的城镇化来看，19世纪的中国城镇化率一直未超过10%。1820年的城镇化率大概是6.47%，1893年提高到8.22%。20世纪上半叶，中国城镇化率一直在10%左右徘徊。1901年提高到9.79%，1949年是10.64%，1936年也仅有11.25%，城镇化基本上处于一个稳定或者停滞不前的状态。新中国成立以后，城镇化率出现了波动，尤其在大跃进时期，城镇化率大幅提升，1960年达到了19.75%，随后几年又出现了下降。改革开放以后，中国的城镇化开始加速。1996年，我国的城镇化率越过了30%，达到30.48%，2010年时接近50%，到2017年达到60%。

按城镇化速度（百分点）可将城镇化分为5类。低于0.2个百分点是低速，0.2到0.6个百分点属于中速，0.6到1个百分点为中高速，1到1.4个百分点为高速，超过1.4个百分点为超高速。在城镇化率超过30%的拐点以后，中国城镇化进入了一个超高速推进时期。1996-2017年处于超高速增长时期，22年间年均提升1.42个百分点。但是，城镇化的超高速增长对资源环境产生了巨大的压力，建成区快速扩张对环境产生较大影响。随着经济发展水平的提高，发展阶段的转变，这种超高速的城镇化不可持续。

1978-2021城镇化速度

“十三五”时期以来，中国进入城镇化全面减速阶段。2021年，中国常住人口城镇化率为64.72%，比上年提高0.83个百分点，城镇化增速已经明显减缓。从东、中、西、东北地区四个大板块来看，城镇化也都在减速。这表明，长达20多年的城镇化超高速增长时代已经结束，我们进入了一个城镇化全面减速的新阶段。

二、减速期中国城镇化的转型方向

根据我们的研究，社会形态的变迁大体经历了从生存型、温饱型到小康型再到富裕型的转变。2000年以前，我国处于温饱型社会。2000年建成小康社会后，我们进入总体小康社会。2020年，我国全面建成小康社会，进入了全面小康社会。2021年我国人均GDP超过1.25万美元，根据我们的预测，2023年左右我国人均GDP将超过1.3万美元，我国将会迈入高收入国家的行列。

中央已经明确，到2035年要基本实现现代化，要达到中等发达国家的水平。假如把基本实现现代化作为相对富裕的一个标准的话，2035年目标实现后，我国将进入相对富裕社会。党在十九大报告中提出，到2050年要建成社会主义现代化强国，要基本实现共同富裕。假如把基本实现共同富裕作为共同富裕社会的门槛，到2050年，我国将可能迈入共同富裕社会。

通过对城镇化趋势的预测，在“十四五”乃至今后较长一段时期内，中国仍将处于城镇化快速推进时期，但推进速度将会逐步放慢。预计一直到城镇化率到达70%～75%左右，我国才有可能进入城镇化相对稳定的阶段。根据七普数据，我们对2035年中国城镇化率做了预测。2035年全国城镇化率将达到74.4%，东部地区将能达到77.7%，中部达到70.6%，西部69.2%，东北地区73.1%。假如按照这个速度推算，2020年至2035年，中国的城镇化速度将下降到年均提升0.70百分点左右。

同时，我们也对31个省区市做了城镇化率预测，预测的结果表明，到2035年上海、北京、天津能够总体完成城镇化；广东、江苏、浙江、福建等20个省份将进入城镇化的稳定期；海南、湖南、安徽等十个省份仍处于减速期。

从中国城镇化转型的方向来看，城镇化将朝三个方向进行转变。

一是从高速城镇化转向高质量城镇化。高质量城镇化要坚持以人为核心，全面提高城镇化质量，加快城镇化战略转型，走高质量的新型城镇化之路，这是中国城镇化的基本方向。提高城镇化质量包括城市要有品味，城镇质量要高，资源环境消耗的代价要低，要建立科学合理的城镇化格局。以人为核心的新型城镇化，关键在于市民化。

从下图看出，这些年来户籍人口城镇化率低于常住人口的城镇化率，两者间的差距在不断扩大。2020年，户籍人口城镇化率为45.4%，比常住人口城镇化率低18.5个百分点，涉及2.61亿人。实际上，这些人口处于半市民化的状态。要解决半市民化问题，其治标的办法是推进户籍制度的改革，最关键治本的办法是推进基本公共服务均等化，应该按常住人口来配置公共资源，推进基本公共服务均等化。

1978-2020常住城镇化率和户籍城镇化率

二是从注重异地城镇化到重视就地就近城镇化。过去中国更多地强调异地城镇化。珠江三角洲、长江三角洲等沿海地区拥有大量的就业岗位和产业支撑，但劳动力不足。中西部地区有大量的人口和劳动力，但缺乏产业支撑，就业岗位不足。因此，每年都有成千上亿的农民工由中西部到珠三角、长三角等地去打工，导致产业分布、就业岗位与人口分布不匹配。从大中小城市和小城镇角度来看也类似，中小城市和小城镇产业支撑不足，就业岗位缺乏，而大城市、超大城市承载过多功能，就业岗位比较充裕。通过中央的政策，这些年来随着中西部地区工业化的推进，产业发展速度加快，这一问题正在逐步得到缓解。

从下图可以看出，外出农民工占农民工总量的比重在不断下降。2008年是62.32%，2021年下降到58.7%。外出农民工跨省比重在2009年是51.2%，2021年下降到41.5%。跨省农民工占农民工总量的比重也在不断下降，由2009年的32.4%下降到2021年的24.4%。这说明就地就近城镇化越来越重要。

三是从注重地级以上城市发展到以县城为重要载体。实行市管县体制主要是想发挥中心城市的作用。近年来，虽然中心城市的功能得到很好的发挥，但很多中心城市把资源、人才、土地指标等向中心城市的中心区聚集，影响了县域经济的发展。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅发布文件，强调以县城为重要载体的城镇化建设。

中国乡村振兴综合调查（CRRS）主要调查了十个省区，每个省区调查五个县，每个县调查三个乡镇，每个乡镇调查了二个村，每个村庄调查12到14户。调查显示，调查地区外出就业的农民工占比15.87%。外出农民工越来越趋向就地就近就业，以省内流动为主，县（市）成为吸纳农民工的重要载体。从外出农民工落户意愿来看，愿意在打工城镇落户的农民工占比为12.79%，整体落户意愿较低。家庭观念致使女性更愿意在城镇落户，八零后农民工落户意愿相对较高。县（市）成为农户进城落户的首选地，其次是地级市。

以县城作为重要支撑主要有三方面的原因。一是县城是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁，有利于推进城镇化、乡村振兴和城乡融合发展。二是县城作为县域政治、经济、文化和交通中心，既是驱动县域经济发展的增长极，也是县域综合服务中心和治理控制中心，在县域城乡发展中发挥着枢纽作用和统领作用。三是相比一般建制镇，县城具有较好的基础。从平均规模来说，县城超过了10万人，平均建成区面积超过了10平方公里。从污水处理率和燃气普及率看出，县城与建制市的差距在不断缩小，未来加强建设，县城应该具有较好的基础。

三、城镇化转型中村镇发展的若干问题

城镇化转型的背景下，未来城镇化率不断地提高，乡村的人口会减少。2020年常住人口城镇化率为63.89%，乡村常住人口5.1亿人；户籍人口城镇化率45.4%，乡村户籍人口7.71亿人。到2035年，城镇化率达到74.4%，乡村人口约为3.74亿。到2050年，城镇化率接近80%，乡村人口估计为2.73亿。随着乡村人口的减少，村庄的数量也将减少，但这并不意味着村庄的规模也要减少。从规模经济、未来资源配置的角度来看，我国现在的村庄规模偏小，未来的村庄规模需要适当扩大。2021年的《中国农村发展报告》，对2035年农业农村现代化做了预测，每个行政村的常住人口规模希望能达到1500人左右。

（1）防止县域出现两极化

近年来，中国城镇规模增长出现了两极化趋势。超大、特大城市规模快速膨胀，部分小城市、小城镇出现萎缩。破解两极化的关键是要加快小城市和小城镇发展。在巩固发挥大中城市中心作用的基础上，加快中小城市、小城镇的发展，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。关键在于两个方面，一是要有产业支撑，二是要缩小与大中城市在基础设施和公共服务方面的差距。

根据预测，到2035年，超大城市的数量会增加到12个，城镇人口的比重会达到14.7%。小城市和小城镇将会成为吸纳城镇人口的核心载体，2035年预计是55%。要发挥小城市、小城镇的作用就要推进县域城镇化，其核心是分类推进县城的发展，要适度集中，促进县城与其他建制镇协调发展，防止出现两极化。

（2）积极应对村镇老龄化的影响

随着城镇化的不断推进，年轻人进城去了，镇、乡村的老龄人口比重远远高于城市。如何应对老龄化带来的影响是我们需要考虑的重要问题。老龄化的影响包括人才流失、养老设施短缺、养老服务和保障水平低。目前城乡养老保障水平差距很大，不能适应发展需要。2021年，我国城乡居民参保人数达54797万人，比城镇职工基本养老保险参保人数还多6722万人。2020年，我国城乡居民人均养老金领取额为2088元，即每月174元，仅分别相当于城镇和农村低保平均保障标准的25.7%和35.0%，不到农民人均食品烟酒支出的50%。2020年，城镇职工与城乡居民人均养老金之比为19.3倍，差别很大。

（3）优化村庄和公共设施布局

随着城镇化的推进，乡村人口不断减少，村庄“空心化”问题凸显，村庄数量将不断减少。2020年农业农村部农村固定观察点数据显示，常年住房空置率（10个月以上）为9.3%。农发所2019年调研140个村庄显示10.7%的宅基地闲置率。从行政村减少的数量来看，2007年到2020年平均每年减少约6000个行政村。从自然村来看，1991年到2020年减少141万个自然村，平均每年减少4.7万个。3次村庄撤并潮分别在2000-2007年减少94.3万个，2015-2017年减少25.3万个，2020年减少15万个。

随着城镇化推进和空心化加剧，在建立市场化的自愿退出机制前提下，进行适当的合村并居规划引导是必要的。城镇化进程中村庄布局调整是一个长期的动态过程，在这过程中要以农民自愿为前提，以提高农民福祉为出发点和落脚点，遵循乡村发展规律。乡村有青山绿水、田园风光，村庄是“一户一宅”，通过提高建设质量和品质，应向别墅化新村发展。

村庄别墅化应该是未来发展的一大方向，但在这过程中，几个问题需要引起高度重视，需要解决。一是村庄布局的调整优化。二是基础设施和公共服务布局优化，按常住人口配置公共资源。三是公共设施用地的再利用。四是用经济的办法推动联村发展。一个村庄的资源、能力是有限的，要推动联村发展，走共同富裕之路。五是在自愿依规前提下，采用市场化途径解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出。

（来源：规划中国　作者系中国社会科学院农村发展研究所所长）