■ 近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确了实施城市更新行动的总体要求、主要任务、支撑保障和组织实施等内容，为今后开展城市更新工作提供了方向指引，对加快建立可持续的城市更新模式和推动城市高质量发展具有重要指导意义。本刊转载了《中国建设报》《经济日报》等媒体的专家解读文章，供读者参考。

领会精神勇于改革创新　有力有序推进城市更新

杨保军　中国城市规划学会理事长，全国工程勘察设计大师，住房城乡建设部原总经济师

党的二十大报告提出，“实施城市更新行动”“打造宜居、韧性、智慧城市”，这是以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，科学把握城市发展大势，深刻洞察城市发展规律，就全面推动城市高质量发展、扎实推进中国式现代化、不断满足人民的美好生活需要作出的重大战略部署。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确了实施城市更新行动的总体要求、主要任务、支撑保障和组织实施等内容，为持续推进实施城市更新行动提供了方向指引，在推进城市更新行动中应重点把握好以下几个方面。

一、深刻理解实施城市更新行动的重要意义

《意见》指出“大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市”。城市更新是以新发展理念为引领推动城市高质量发展的综合性、系统性战略举措，为了贯彻落实好中央的决策部署，要深刻领会实施城市更新行动的丰富内涵和重大意义。

第一，城市更新是顺应城镇化发展规律的必然选择。2024年我国常住人口城镇化率已超过67%，进入城镇化较快发展的中后期，从国际经验和城市发展规律来看，城镇化率达到60%左右是社会矛盾和问题集中凸显的时期，这一时期英国、美国等许多国家都开展了城市更新工作。我国城市发展已进入以存量为主的新阶段，从解决“有没有”转向解决“好不好”问题，国家发展目标、市场需求、百姓诉求等都发生了变化，城市建设必须主动适应这些变化，从关注增量、追求规模扩张、拉大城市框架转向关注存量、追求品质提升和结构优化。

第二，新时期城市更新工作面临很强的紧迫性。城市更新兼具社会和经济效益，既是民生工程，更是拉投资、扩内需、稳增长、促发展的重要抓手。当前我国经济面临结构调整、内部需求不足等挑战，城市更新是推动经济高质量发展的新引擎，通过对闲置土地与老旧建筑的盘活利用，激发城市经济活力，促进新产品、新技术、新业态、新模式的应用推广，有利于拉动投资、提振消费，并推动产业转型升级和科技创新发展。

第三，城市更新是回应群众关切和对美好生活需要的重要举措。城市的核心是人，人们对于美好生活的需求日益增长，既有的需求标准在提高，新增的需求类型更丰富，但目前我国城市发展还存在不少短板弱项，比如城市风险隐患较多、设施体系还不够健全等。要通过实施城市更新行动，解决好人民群众最关心的现实问题，着力补齐基础设施和公共服务设施短板，提升城市品质和管理服务水平，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。 

二、准确把握实施城市更新行动的主要任务

《意见》提出“安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显”等城市更新目标，并明确了八项主要任务。总的来看，实施城市更新的首要之务在于筑牢城市安全可持续发展的基石，在此基础上，一方面要回应现实需求，着力解决当前面临的突出问题，让城市成为人民群众美好生活的空间载体，另一方面要瞄准中国式现代化目标，持续激发城市潜力、提升城市活力、展现城市魅力、增强城市动力，并全面提升城市综合竞争力。

第一，要守牢安全韧性和民生保障底线。近年来，城市燃气爆炸、城市“看海”、自建房倒塌等安全事件时有发生。《意见》提出“坚持统筹发展和安全，防范应对城市运行中的风险挑战，全面提高城市韧性”。实施城市更新行动应坚持底线思维，加快消除城市安全风险隐患，着力解决关系群众切身利益的突出问题和民生短板，统筹推进城市危旧房屋改造、城市基础设施生命线安全工程、生态系统修复和民生领域公共服务设施补短板等任务。

第二，要满足人民群众对更美好生活的需要。《意见》要求“坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区”。实施城市更新行动要积极回应人民群众的需求，一体推进好房子、好小区、好社区和好城区建设，推动城镇老旧小区改造、完整社区建设、城市功能完善、城市基础设施建设和历史文化保护传承等任务落地落实，改善人民群众居住环境与生活质量，提升公共服务水平和城市治理能力，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

第三，要推动城市活力提升与产业转型发展。《意见》提出要让城市“服务效能不断提高”“经济业态更加丰富”。实施城市更新行动要围绕城市经济发展方式转型与提质增效，积极推进老旧街区、老旧厂区、老旧火车站、低效楼宇、传统商业设施等更新改造任务，推动建筑功能转换和混合利用，完善设施设备、充分利用地下空间，植入新业态、新功能、新场景，为老旧区域注入新的活力，促进经济发展与产业升级，形成以长期运营、增值服务为支撑的发展新模式。2024年以来，住房城乡建设部会同中国国家铁路集团有限公司组织开展老旧火车站及周边街区更新改造试点工作，在火车站与周边区域的交通功能与城市功能整合、管理运营协调、空间肌理融合等方面取得积极成效。 

三、科学运用实施城市更新行动的策略方法

《意见》要求“尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性、协调性”。实施城市更新行动要坚持城市更新的基本原则，讲究科学的策略方法，发挥好技术支撑作用，确保更新工作合理高效开展。

第一，把握好《意见》提出的实施城市更新行动的基本原则。《意见》提出要坚持实施城市更新行动的六项原则要求，可以概括为三个方面。一是坚持以人民为中心，切实解决人民群众急难愁盼问题，不断满足人民日益增长的美好生活需要；二是坚持系统整体观念，把城市当作有机生命体，加强专项规划实施支撑作用，统筹好发展与安全、保护与利用；三是坚持因地制宜，不脱离实际、急功近利，要实事求是、精准施策、尽力而为、量力而行，有力有序推进更新任务。

第二，建立城市体检和城市更新一体化推进机制。《意见》提出要“创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径”。实施城市更新行动要加强体检与更新工作衔接，坚持“先体检、后更新”“无体检、不更新”，全方位摸清城市问题短板，面向发展导向识别更新潜力地区，将体检结果转化为城市更新任务计划，推进更新项目有序实施与长效运营，并通过工作成效定期监测评估促进工作路径的不断优化完善。

第三，建立面向实施的城市更新专项规划设计体系。《意见》明确要“制定实施城市更新专项规划”“强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用”。在实施城市更新行动中应加强技术支撑，发挥规划设计统筹引领作用，构建从专项规划、片区策划，到项目实施方案的分层次规划设计体系，突出多元参与、运营前置、精细化设计引导等一系列新需求新要求，适应新时期城市更新工作的需要。 

四、鼓励各方力量共同推进城市更新的改革创新

《意见》强调要“支持地方因地制宜进行探索创新，建立健全可持续的城市更新机制”。实施城市更新行动要坚持守正创新，抓改革、促发展，上下联动、部门协同，全面深化城市“规建治”改革以适应城市更新“投运维”的需要，各地应积极探索适合自身的城市更新路径，努力构建政府引导、市场运作、公众参与的可持续的城市更新模式与政策法规体系。

第一，鼓励地方积极主动推进制度改革创新。《意见》提出“加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规”“完善适用于城市更新的技术标准”等要求。中央确定更新大方向后，地方是更新实施责任主体，落实深化改革要求，激发地方政府能动性，要给予适当的“松绑”和“试错”空间，鼓励各地结合实际需求积极探索创新，通过改革破解制度政策性障碍，建立一整套适用于城市更新的制度政策体系。如北京、上海、台州等地出台城市更新条例，对破解障碍、推动城市更新发挥了很好作用。

第二，加强多部门协同的工作推进机制创新。《意见》指出“住房城乡建设部要发挥牵头作用，会同相关部门加强统筹指导和协调支持，完善制度政策”。实施城市更新行动要加强组织领导，在党中央集中领导下，完善部门分工协作机制，住房城乡建设部门要发挥牵头作用，与发改、财政、自然资源、金融监管等部门齐心协力，各部门形成政策合力，共同推进关键政策机制突破创新，促进资金、土地等各类要素资源按市场规律和国家发展需求优化配置，为城市更新高效高质实施提供体制机制保障。

第三，构建多元主体参与机制，探索可持续城市更新的模式创新。《意见》要求“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”。实施城市更新行动应充分调动政府、企业、产权人、公众等多元主体参与城市更新的积极性，推动有效市场与有为政府更好结合,建立健全城市更新协商机制和利益分享机制，强化“人地物、责权利”等对应，平衡多元利益诉求，支持多领域专业力量和服务机构参与更新，实现共谋、共建、共治、共享。如苏州十全街综合更新项目，通过举办社情民意日活动、居民商户座谈会等形式让市民全过程参与更新决策，并鼓励店家自主设计店面、自发改造，凝聚多方合力，实现共赢共享。

总之，我国新时期实施城市更新行动是保障民生、拉动投资、促进消费、提升治理、助力经济发展的重大战略性举措。应抓住《意见》印发契机，凝聚各方力量，推进城市更新行动各项任务落实落细，促进城市高质量发展，描绘好中国式现代化的城市篇章。

一体化推进城市体检和城市更新

唐凯　中国城市规划协会会长

持续推进城市更新工作是党中央全面推动城市高质量发展、扎实推进中国式现代化、不断满足人民美好生活需要作出的重大战略部署。中央明确提出持续推进城市更新行动，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。城市更新工作的主要任务涵盖城市格局与功能的转型完善、修复城市生态系统、改造老旧建筑及基础设施、提升居住环境质量、保护传承城市历史文化等方面，涉及城市经济、社会民生、人居环境、城市治理等领域。

城市体检是以城市高质量发展为目标，通过建立指标体系，运用统计、大数据分析和社会调查等方法采集城市相关信息，查找群众急难愁盼问题，对城市人居环境质量、城市规划建设管理工作成效等进行定期分析、评估、监测和反馈，把握城市建设发展状况，促进城市治理体系和治理能力现代化的活动。

城市体检与城市更新就工作推动而言存在密不可分的整体关系。如果我们将城市看作一个生命体，城市体检就是为城市发展状况“把脉”，无论是“治未病”还是“治已病”，都要求精准找到城市建设发展中的问题，为城市更新找准方向和重点。在基层工作的同志总结了一句通俗的话：“无体检不更新。”

在具体操作上，城市体检与城市更新应作为一个整体来看待，在工作周期上、动用资源上必须衔接配合好。各城市既要主动适应城市发展模式的深刻转型，树立先体检后更新的工作理念，把城市体检查找出的问题转化为城市更新的规划、计划和项目，推动转变城市发展方式，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子。要把城市体检的“监测、评估、预警、反馈”工作方法贯穿城市更新的全过程，评估城市更新工作成效，统筹解决查找出的短板和问题，探索建立适应高质量发展要求的城市更新体制机制和政策体系，推动城市实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

一是坚持系统思维、一体推进。城市体检和城市更新应坚持问题导向与目标导向并举的原则，系统谋划、统筹推进解决城市的真问题。2025年住房和城乡建设部城市体检工作从住房、小区（社区）、街区、城区（城市）4个维度作出部署，包括住房维度的安全耐久、功能完备、绿色智能，小区（社区）维度的设施完善、环境宜居、管理健全，街区维度的功能完善、整洁有序、特色活力，城区（城市）维度的生态宜居、历史文化保护利用、产城融合职住平衡、安全韧性、智慧高效，以及问题整治等15个方面60项指标。需要以指标体系为引导，统筹4个维度、一体推进城市体检和城市更新工作。

二是坚持因地制宜、动态调整。城市体检和城市更新工作首先要明确目标和标准，并根据地域差异、发展阶段差异因地制宜调整。城市生命体的持续成长决定了城市体检和城市更新工作不可能一劳永逸。当前在国家确定的城市体检60条指标项和城市更新八大任务所明确的主导方向与基本要求的基础上，各地应深化明确本地工作重点，建立适合自己的指标体系。这个体系应当是开放的，能够增加或调整指标项，以适应变化。

三是坚持科技赋能、精细治理。城市体检和城市更新工作要充分利用新一代信息技术，通过大数据分析对城市潜在问题和风险隐患进行预警，进而服务城市治理决策需要。建设城市体检信息平台，实现体检指标可持续对比分析、问题整治情况动态监测、城市更新成效定期评估、城市体检和更新工作指挥调度等功能，为推动城市治理的创新发展提供重要支撑。从创新城市治理方法、加强城市网格化管理入手，探索构建集感知、分析、服务、指挥、实施于一体的城市运行管理服务平台，实现“一网统管”，不断增强城市建设发展的系统性、整体性和协调性。

分类施策持续推进城市更新

王凯　全国工程勘察设计大师，中国城市规划设计研究院院长

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），对加快建立可持续的城市更新模式和推动城市高质量发展具有重要指导意义。 

持续推进城市更新应建立精准评估、精细设计、精心运维的工作新思维。

应通过城市体检精准发现问题需求。《意见》提出全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径。城市体检要坚持问题导向，找出群众反映强烈的难点、堵点、痛点问题；坚持目标导向，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项；强化结果运用，系统梳理问题短板，分类形成问题清单，提出城市更新对策举措。

应以精细设计挖掘和激发存量空间多元价值。《意见》提出强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用，明确房屋、小区、社区、城区、城市等不同尺度的设计管理要求。需对应存量空间特点，发挥城市设计对城市更新的精细化引导作用，通过以人为核心、以空间增值为导向的空间再利用设计方法，实现空间—功能—价值的精准适配。

应坚持精心运维，形成长期持续收益。《意见》提出建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制。坚持运营前置，面向不同人群需求打造多功能复合空间和业态场景，如面向社区居民需求，积极拓展提升社区民生经济业态；面向消费提质需求，构建多元消费新场景、新业态；面向产业升级需求，打造与新经济相匹配的城市产业空间，同时引导多元主体协同参与长效运营。 

持续推进城市更新应把握重点任务，分类施策、因地制宜推动更新实践。

《意见》提出加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等8项城市更新主要任务。重点要把握好以下几方面。

一是要围绕人民群众关切，持续推进既有建筑、老旧小区、完整社区等住宅住区的更新改造。通过推动既有建筑、老旧小区、完整社区等住宅住区的更新改造，加快建设更加安全、舒适、绿色、智慧的住宅，补齐养老、托育、停车等服务设施短板，不仅可以打造人民群众需要的好房子、好小区、好社区，让人们从“住有所居”到“住有优居”，还可以推动基层治理模式创新，成为加快构建共建共治共享社会治理新格局的重要抓手。

二是要特别关注老旧街区、老旧厂区的更新提质，激发经济新动能。一方面，它是塑造新场景、拉动消费的重要空间载体，通过推动老旧街区、老旧厂区功能转换、业态升级，营造差异化、沉浸式、体验式的场景，可以打造更具有吸引力的新型消费空间；另一方面，老旧街区、厂区也是城市产业培育的肥沃土壤，通过将废弃老厂房改造为创意园区，将老旧街区升级为创新街区，能够吸引文化创意、科技创新等新兴产业入驻，推动城市产业转型升级，培育形成新的经济增长点。

三是要大力推动城市基础设施建设改造，筑牢城市安全发展底线，提升城市综合承载能力。通过全面排查城市基础设施风险隐患，推动补齐城市基础设施的短板弱项，有利于增强城市防灾减灾能力，保障城市运行安全和人民群众的生命财产安全。同时，推进城市基础设施更新也有利于扩大有效投资，为推动经济实现质的有效提升和量的合理增长提供有力支撑。

四是要强化文化赋能，高度重视历史文化保护传承和利用。必须坚持保护优先，在此基础上，进一步探索历史文化资源活化利用路径，在更新中更多采用“微改造”的“绣花”功夫，推进历史文化和现代风貌有机结合，同时积极推进历史文化元素创造性转化，与文化艺术、文旅体验等相互融合，将文化势能转化为高质量发展新动能。

《意见》的印发为新时期持续推进城市更新行动进一步凝聚了共识、指明了方向，将产生更多更丰富的城市更新实践，不断推动人民城市高质量发展，书写中国式现代化的城市篇章。

分级分类推进既有建筑改造利用

崔愷　中国工程院院士，中国建科首席科学家，中国建筑设计研究院有限公司总建筑师

我国城市经过三十多年的高速发展，已经进入了增量和存量并重的发展阶段，城市更新是当前和今后相当长的一段时间内的主要工作。城市更新从城市体检入手，涉及城市的方方面面，其中老百姓还在使用中的老旧住房是最急迫、最重要的更新对象之一。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），其中指出，稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式对C级危房进行改造；分类分批对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋进行抗震加固。这里应该注意的是分级、分类、分批的原则，不是“一刀切”的大拆大建。该拆的要及时拆，防止造成突然坍塌的恶性事故；该改的也要及时改，“一屋一策”，对症施策，注意轻重缓急。以危房评估鉴定为先导，以分类施策为方法，以先拆危、后加固、再改造为顺序，持续、渐进地推进老旧危房的更新工作。

《意见》指出，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。这里强调的是要保护好城市的历史文脉。尽管不少历史建筑从安全评估上已是D级危房，但不能像一般D级危房一样进行简单拆除和改建，得按照相关法律法规进行更专业的维护修缮，关键要保证历史信息的原真性和文化价值，不能拆古仿古。另外应该补充的是在城市的发展中，不同时期的历史和时代信息都有其价值，在城市旧房更新中也应该注意积极地保护和利用好这类历史信息的载体。老房、老墙、老结构、老材料等，尽量原地保护或就地利用，让更新后的建筑街区中仍能看到时间的痕迹，让历史文化在城市更新中得以延续。

《意见》对推进既有建筑节能改造，推动建筑功能的转换和混合利用提出了要求，这实际上是关注城市的绿色更新，不仅要提高既有住房的使用性能，而且可以降低能耗，提高利用率，减少大拆大建造成的建筑垃圾排放，有利于生态环境的保护。另外，在既有建筑改造更新中也应该鼓励应用新技术和新材料，积极采用装配式建造方式提高建筑质量，缩短施工周期，减少扰民，降低临时搬迁安置成本，也是城市更新中应该推广的技术路线。

《意见》强调，要强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用。对老旧小区和城中村来讲，通过更新改造，不仅要提高单体建筑的安全和质量，也要同时提升片区整体城市的品质和安全韧性，为此应适当疏解建筑密度，合理布局公共空间场地，不仅改善和提升原来的生活环境，而且是为应急避险和安全疏散提供了条件，有利于提高城市韧性。同时也结合部分建筑的拆除和减量，将面积指标腾挪到需要增量的改造项目上，有利于功能和空间的合理利用。在更新中，对老旧小区和传统街区的地下空间开发利用也应采用城市设计的方法，解决市政管廊、地下停车和配套设施的需求。

《意见》指出，要建立健全全城市更新的实施机制。城市更新工作条件复杂，协调方面众多，项目细碎，边界不确定，必须先调查研究找问题，后对症下药、“一屋一策”，设计在施工中也要随时根据新出现的情况作出相应调整，依赖大量的现场工作，甚至在竣工后结合运营的进入也要有不少配合和管理工作，因此陪伴式设计是一种常态，从设计的组织到管理以及因时而定的收费机制都需要尽早建立和完善。因此《意见》中指出，要不断完善适应城市更新的工程项目建设实施管理制度，推动建立健全可持续的城市更新机制。

在城市更新中加强历史文化遗产保护

吕舟　清华大学建筑学院教授，清华大学国家遗产中心主任

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）强调了在城市更新中保护历史文化遗产的重要性，提出坚持“保护第一、应保尽保、以用促保”原则，明确在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护的工作要求。

系统性普查搞清家底

每个城市在自身生命从诞生，到成型，再到持续发展、变化的每个过程都必然有其留在各种物质载体、空间，以及相应的思想、观念上的标志性印记，这些印记和承载它们的物质载体、思想观念、独特的技艺，以及产业特征构成了这个城市的历史和文化记忆。城市更新作为推动城市高质量发展的重要手段，从“被动抢救”转向“主动预防”，《意见》强调对城市历史文化遗产的系统挖掘和全面认知，提出衔接全国文物普查，全面调研老城及其历史文化街区，摸清城市文化遗产底数，建立健全“先调查—后建设”“先考古—后出让”的保护前置机制。

许多历史文化遗产在城市发展的过程中被淹没，需要通过不断地发掘和辨识，而被人们重新认识和理解。成都金沙遗址的发现使人们对古蜀文明有了新的认识，对成都的历史也有了新的理解。而今天的金沙遗址更是成为古蜀文明的代表性遗存，成为成都一张新的亮丽的城市名片，促进了城市多个产业链条的延伸和发展。同样，西安的大明宫遗址、洛阳的隋唐遗址、开封的州桥遗址等既展现了所在城市辉煌的历史瞬间，又极大促进了城市市民的文化认同感、归属感、自豪感的勃发，形成城市凝聚力，促进了城市新业态的形成和发展。 

整体性保护构建历史文化传承体系

城市因历史文化遗存的发现，不断调整发展方向和优化规划方案，使城市发展呈现出更为清晰的历史延续性，展现出历史的厚度。从整体性保护角度出发，需要理解并考虑城市历史文化遗存对展现城市历史和城市特色、特征的意义，对周边环境的影响，与其他历史文化遗存在价值、历史发展脉络以及空间方面的联系，并以其历史文化价值赋能城市更新的全过程。《意见》提出城中村改造中要做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建；落实老城不能再拆的要求；加强城市更新重点地区、重要地段风貌管控，体现对城市历史空间格局的整体性保护理念。

北京市对分布在老城中心区的15组世界遗产、文物保护单位、历史建筑等进行了整体价值的发掘，北京市对分布在老城中心区的15组世界遗产、文物保护单位、历史建筑等进行了整体价值的发掘，形成了具有整体性、系统性的“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”并列入了世界遗产名录。“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”被列入世界遗产名录，这一具有整体性和系统性的历史文化遗产，成功地展现了源于周代的都城规划思想，通过唐、宋的实践，历经元、明、清直到今天在北京城市规划中的实践，展现了中华文明的延续性、创新性、统一性、包容性和和平性等核心特征。通过鼓励社会参与，使市民参与到价值发掘、阐释和传播的过程中，不仅结合保护和整治改善了文物周边及周围居民的生活环境，更促进了市民对北京历史文化保护传承的高度关注，促进了城市文化及相关设施的联动，促进了北京中轴线文化IP的推广，促进了城市文化创意产业的发展。北京中轴线的遗产保护不仅使这一遗产的物质形态得以整体呈现，更使得其成为一个承载各类文化活动、非物质文化遗产展演、传承的文化空间，推动了城市的更新和可持续、高质量发展。

　　以人民为中心推动文化传承弘扬

城市更新的本质是人居环境的改善、城市品质的提升。涉及人民群众日常生活的老旧房屋安全隐患问题、基础设施和公共服务设施短板问题，在历史城区和历史文化街区中更加凸显。以人民为中心，解决居民“急难愁盼”问题，通过搭建公众参与平台促进民众参与到保护和活化的过程当中，真正发挥人民保护、传承文化遗产的积极性，使历史文化遗产在当代社会中焕发新活力、绽放新色彩，促进社会精神文明建设，平衡文化传承和民生福祉，是在城市更新中保护传承历史文化遗产的基本目的。《意见》提出建立以居民为主体的保护实施机制，推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮，探索合理利用文化遗产的方式路径；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升。

鼓浪屿申报世界遗产过程中建立的居民议事会，帮助居民理解鼓浪屿作为世界遗产的价值，了解鼓浪屿保护的要求，表达自己对鼓浪屿未来生活的期望；北京中轴线保护中心通过数字平台构建的“数字打更人”小程序，发动人们通过数字平台直接参与北京中轴线的保护与监测；扬州仁丰里在保护更新过程中充分尊重居民意愿，不仅使更新后的仁丰里保留扬州传统城市生活的烟火气，延续历史街区的传统形态和历史文化价值，也使历史街区的生活环境得到了改善，焕发出了新的活力。

城市更新中的历史文化保护既是守护民族精神根脉的千秋大计，更是创造美好生活的当代实践。此次《意见》的印发，在2021年《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》基础上，结合城市更新工作再一次强调和深化了保护传承城市历史文化遗产的要求，需要城市的管理者，承担起这份历史的责任，在城市更新中保护好历史文化遗产，阐释好它们的历史文化价值，延续好城市文脉和特色。

城市更新行动是新型城镇化进程下半场的主战场

尹稚　清华大学城市治理与可持续发展研究院院长，清华大学建筑学院教授

中国的城镇化进程是人类历史上规模最大、速度最快的。改革开放以来，城市化率从1978年的17.9%上升到2024年的67%，城镇住房存量从1978年的不足14亿平方米上升到2024年的接近350亿平方米。将近7亿人口实现了从乡到城的转移，这个规模相当于欧洲人口的总量，相当于美国人口总量的2倍，所以中国新型城镇化的“上半场”催生了大量新城新区的建设，形成巨量的建成环境是很自然的。那么中国新型城镇化的“下半场”会是什么样的前景呢？

首先，中国人口总量的增速和城镇化率的增速都已经相继迈过了拐点，人口已进入负增长时代，城镇化率也从快速增长向稳定发展转变。按照目前趋势看，到2050年中国全面实现现代化时，人口总量预计会稳定在12亿左右，城镇化率也会在2035年基本实现现代化时达到75%左右，并进入比较稳定的“平台期”。这意味着城镇化过程中从乡到城的净新增人口还剩1亿左右，这是“下半场”还需要安置的“基本盘”，只相当于“上半场”的1/7。而生活在已城镇化建成环境中的人口会稳定在10亿左右。这个庞大的已建成环境的品质决定了中国大多数人的幸福感和获得感，这个数字是新型城镇化“下半场”中转变城市发展模式、实施城市更新行动所惠及人口的“基本盘”。

其次，城市更新行动是与城镇化进程永续相伴的。在中国的实践中，已从2019年12月中央经济工作会议首次强调的“城市更新”理念，演化形成在长期战略目标引导下解决城市发展中所遇到的问题方法集成，其过程也将永续下去，并与中国城市走向现代化和城市人走向现代化的过程一直相伴。在这个过程中我们将实现向人民城市价值转化的重要实践和理论探索，也会对全体市民赋能，形成对公共事务的普遍关注，创造更加和谐的社会，还会进一步激发和释放市场活力，创造新的发展动力，并实现发展成果共同缔造、共同分享的进程。

从城市问题的识别看，城市更新已广泛涉及经济、社会、环境诸多领域；从投入资源看，已从局部资源内部潜力的挖掘走向开放新质资源的整合；从技术逻辑看，从试图“一刀切”的设定更新标准规划转变为因地制宜、分区分类、分时段施策，实事求是地遵循实践结果的检验，去探索地方性、差异化解决城市问题的路径；从产出结果看，城市更新行动已远超各种物理环境的改善，更加聚焦共识战略的达成和以人为本的各类社区的再凝聚，进而深入到对市民的宣传引导，以达成现代公民意识、技能、创造力的全面现代化；从建设价值观看，则将人的活动品质、良好的人与人关系的建立和人与自然环境的和谐相处放在战略级的目标来看待，推动传统城市更新中以项目制的经济利益最大化为中心的价值观念，转变为尊重人民群众创造力为中心的价值观念。

再次，多元主体的“共同缔造”是城市更新的时代特征，也是新型城镇化高质量发展的必然进程。在这个进程中“有为政府”的核心任务是明确发展诉求，把控全局观和长远观坚守下的战略级留白，建立多方共赢的规则，尤其应实现产权和利益的认定和交易规则的建立，并立足公共利益，监管实现经济、社会、环境效益的均衡；“有效市场”的内涵则可以理解为以质量求增量、谋发展，实现存量资产增值，社会财富放大，重组生产要素和商品服务流动，提升资源利用效率，也包括承担社会责任；“全民参与”则表现为以实现人的全面发展为目标，完成理念、组织、行为的提升，建构新的以自觉、自愿、自适应为特征的参与公共事务治理的社会生态。

最后，城市更新不仅仅是城市发展模式的变革，也是城市治理方式的变革，存在不少制度创新的机会。“无体检不更新”的提出，不仅仅侧重于从“补短板”的角度去发现“城市问题”，也要求从“谋发展”的角度去发掘新的社会需求，所以城市更新行动是问题导向和需求导向并重的。更新项目本身的千差万别也凸显出规范更新流程，稳定中长期市场预期的重要性。更新工作涉及领域多，则促使我们思考如何“以块统条”，广泛汇聚条线政策红利，实现其在有效更新单元上的落地，也会“以条促块”，不断根据实践需求，丰富条线政策，打通环节堵点，实现诸如用地政策、建设规制和财政金融政策的跨部门协同。

政策杠杆撬动城市更新    用地弹性化与融资可持续

秦虹　中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任

在城市更新实践中，用地政策和金融政策是最为关键和重要的两类政策。用地政策是城市更新的基础性保障，它既是存量空间资源再配置的核心抓手，也是平衡更新成本的关键杠杆；而金融政策是城市更新的持续性动力，它既是风险收益平衡的调节阀，也是让不动产流动起来的核心工具。因此，中共中央办公厅、国务院办公厅在近日印发的  《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）中提出用地政策和金融政策具有重要意义。 

在用地政策上，从规划引领、空间优化、权益保障三个维度构建系统性管理体系

首先，强化用地保障。从政策内容看，《意见》提出将项目、规划和土地要素三者挂钩，建立覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制。这确保了土地资源依据科学规划精准配置到项目中，引导要素流动，避免盲目开发和无序建设，提升土地利用效率和精准性，保障主导产业和重大项目用地，拉动经济增长。

其次，创新存量用地利用机制。《意见》允许土地混合开发与用途合理转换，建立“正面清单+负面清单+过渡期”的弹性管控框架，提出多策盘活存量低效用地等政策。正面清单可引导城市更新项目采用土地混合利用模式，进而促进产业间的深度融合与公共服务的全面提升；负面清单则能严格限制高污染、高能耗产业及与城市整体规划不符的土地用途变更，从而有效保护生态环境，维护城市功能的完整性；完善用途转换过渡期政策，可为城市更新投资者提供充足的业态调整适应时间，有效缓解投资压力，保障更新项目的平稳有序推进；闲置土地收回、零星用地整合以及容积率转移或奖励等政策，能够充分释放低效用地潜能，为大型项目建设与公共空间打造创造更多有利条件，进而提升城市建设的规模效益与整体品质，其中容积率转移或奖励政策，为城市更新提供了灵活且有效的激励手段，可较大程度实现土地资源的高效配置和城市功能的合理布局。

最后，健全权益流转制度。《意见》提出在保障公共利益前提下扩大国有土地使用权人自主更新权限，允许转让、入股、联营等方式盘活低效用地，同步优化地价计收规则、推进建设用地立体分层确权、完善不动产登记制度，形成“规划约束—利益平衡—产权明晰”的可持续更新路径。一是除特定禁止情形外，鼓励国有土地使用权人按程序自行或以多种方式更新改造低效用地，能有效激活城市中大量低效、布局不合理的土地资源，推动城市土地利用集约节约利用。二是通过转让、入股、联营等多元更新方式，能吸引社会资本、先进技术和管理经验加入更新改造项目，促进各方优势互补、共同开发，为项目增添活力，实现更大的经济和社会效益，推动产业转型升级，加速城市经济发展。三是优化地价计收规则，能灵活运用价格杠杆，充分调动市场主体参与城市更新的积极性，通过分区域、分用地类别制定土地价款的规则，综合考量项目土地整理投入、公益设施配建等成本确定土地价款，有利于在保障政府合理收益的同时平衡开发者成本，使城市更新项目在经济层面更具可行性，激发市场活力，加速城市更新项目落地。四是推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立，是对土地资源立体利用的有力支持，契合当下城市发展对空间高效利用的迫切需求，有助于充分挖掘城市竖向空间潜力，增加城市空间容量，缓解核心区土地资源紧张局面。五是完善城市更新相关的不动产登记制度，为城市更新成果提供坚实的产权保障，能让土地使用权人和不动产所有者安心同意更新改造，消除产权不明带来的顾虑，保障其合法权益，促进土地资源的合理流动与优化配置。

《意见》中的用地政策在坚守国土空间安全底线的同时，突破了传统单一用途管制，打通了土地要素流动的堵点，有助于最大限度地激活存量土地的价值。 

在金融政策方面，构建多层次财政金融支持体系，体现“中央引导、地方统筹、市场参与”的协同推进思路

第一，《意见》中提出“加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持”，可以精准地引导资源流向城市更新的关键领域。中央财政资金具有很强的导向性，可重点支持人口规模大、密度高的重点城市和中心城区，助力解决诸如燃气管网老化、城市内涝、供水管网漏损等突出问题，为城市更新筑牢根基。“超长期特别国债”的定向支持，可为大规模、长周期的城市更新项目提供资金保障。

第二，《意见》提出“地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用”，是城市更新顺利推进的重要支撑。地方政府凭借对本地实际的深入了解，能够精准识别城市发展短板与需求，有效整合各部门分散资金，显著提升资金使用效率。例如，通过整合住建、交通、环保等部门城市更新资金，集中用于老旧片区综合改造，能够有效实现基础设施、生态环境、公共服务设施等全面同步升级。此外，《意见》提出“在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持”，拓宽了城市更新的资金来源渠道。专项债券针对性明晰，与项目紧密挂钩，可以为老旧街区、老旧厂区等有收益潜力的城市更新项目提供坚实资金支持，进而推动产业升级、商业复兴，加速区域经济发展步伐，对于稳就业、扩内需具有重要作用。同时，《意见》规定“严禁违法违规举债融资”，可确保城市更新在健康、可持续的轨道上进行，避免因过度举债给地方财政带来沉重负担，防范系统性金融风险。 

第三，《意见》提出“落实城市更新相关税费减免政策”，可长期拉动城市更新项目估值的提升。城市更新项目资金投入大且回报周期长，在资产重组和项目运营期，涉及房产税、所得税、土地增值税、契税、印花税等多个税种和收费，税费减免能直接降低市场主体参与城市更新的投入、经营成本及风险，长期看必将拉升项目估值，有利于项目的市场化运作，加快城市更新的步伐。

第四，《意见》提出“鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持”，意在鼓励银行开发城市更新专项金融产品。城市更新资金需求庞大，金融机构的积极介入能有效拓宽融资渠道。一是金融机构通过创新金融产品，如城市更新专项债券、特定金融信托产品等，可有效吸引社会闲置资金参与城市更新。二是金融机构通过在项目规划前期介入，可以凭借专业财务分析和市场研判提供合理化建议、优化更新方案，提升项目经济效益、社会效益及管理水平。三是金融机构的参与还能优化市场资源配置，引导资金流向潜力项目，激发市场活力，加速城市更新市场化进程，助力城市高质量发展。

第五，《意见》提出“完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等”，有助于推动城市更新的可持续性。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与，既能拓宽资金来源，又能凭借社会资本的市场敏感性和专业投资管理能力，提升资金使用效率。发行 REITs、资产证券化产品、公司信用类债券等金融工具，可以将城市更新项目的未来收益提前变现，将不动产流动起来，使资金能够更快地投入到其他城市更新项目或其他急需资金的领域，实现资金的良性循环。2023年2月证监会启动不动产私募投资基金试点工作，出台《不动产私募投资基金试点备案指引》，在私募股权投资基金类型项下增设了“不动产私募投资基金”，私募REITs与公募REITs相衔接，可以形成资本接力，畅通从资产到金融循环的衔接，建立可持续的“投资—运营—退出”闭环，也为以保险资金为代表的耐心资本进入城市更新领域提供政策机遇。

《意见》中提出的金融政策，采用“财政资金撬动+金融工具创新+社会资本激活”的综合策略，在确保不突破债务风险底线的前提下，注重应对城市更新项目普遍面临的投资规模庞大、回报周期漫长、现金流不稳定等融资难题，为持续推进城市更新行动提供了重要的支撑作用。

辽宁：贯彻落实文件精神    打造城镇老旧小区改造“辽宁模式”

段广平　辽宁省住房城乡建设厅党组书记、厅长

习近平总书记十分关心城镇老旧小区改造工作，先后三次来到辽宁，深入社区考察群众生活居住情况，并作出重要指示。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出推进城镇老旧小区整治改造。辽宁省委、省政府深入贯彻习近平总书记关于老旧小区改造的重要讲话和重要指示批示精神，紧抓辽宁省作为首个部省共建城市更新先导区的有利契机，将老旧小区改造纳入全面振兴新突破三年行动和城市更新行动的重要内容，多措并举、聚力攻坚，扎实推进老旧小区改造，聚焦“一老一幼、三大革命、多元共治”，探索出符合老工业基地特色的老旧小区改造“辽宁模式”。

一是聚焦政策统筹，筑牢改造根基。编制《辽宁省老旧小区改造技术指引》，明确“1358工作法”体系，即围绕一项总体要求系统谋划，区分三个改造阶段分类指导，完善五个工作机制统筹推进，聚焦八项重点任务有序实施。其中，探索创新机制，着重破解资金、协调、管理等难题，有效支撑各地老旧小区改造按照基础类、完善类、提升类标准，统一规划、统筹实施、一次改好。

二是聚焦“一老一幼”，完善社区服务。从设施建设和服务升级等方面入手，推进养老服务向专业化、个性化和智能化升级，聚焦托幼、教育、游乐设施等社区迫切需求，着重完善幼儿服务设施。沈阳市牡丹社区通过建设居家养老服务中心和幸福长者食堂，引入专业服务机构，配备智慧养老平台并提供上门服务等方式，打造专业的一体化居家养老服务；通过建设托幼设施，开设面向孩子的幸福教育课堂，打造儿童游乐园等方式提升幼儿服务水平。

三是聚焦“三大革命”，打造宜居生活。推进“楼道革命、环境革命、管理革命”，在“补短板、除隐患、强韧性”等方面持续发力。楼道革命聚焦老化管线管道更新、公共通道整治等，全力消除安全隐患，支持有条件的楼栋加装电梯。环境革命统筹绿化照明提质、停车充电消防等内容，升级基础设施、改造便民化服务设施，丰富社区生活场景。管理革命聚焦建立长效治理机制，强化硬件环境改造和物业服务提升的有效衔接。例如，沈阳、鞍山等地成立数字社区运营联合体，试点推出“128解决方案”；锦州市太和区试点转化90%社区办公区域，用于提供居民活动空间，取得较好的效果。

四是聚焦多元共治，提升改造效能。积极构建“党建+政府+社会+居民”多元共建共治模式，整合多方力量。在党建引领方面，建立完善的老旧小区基层党组织，会同业主委员会建立“共谋、共建、共管、共评、共享”议事平台，参与老旧小区改造全过程。在社会参与方面，采用设计、采购、施工、运营一体化的“EPC+O”的模式，吸引社会资本参与老旧小区改造管理。在居民自治方面，通过改造前意见征询、改造中全程监督、改造后满意度测评、管理阶段的居民议事机制实现社区居民全程参与。

海南：践行新理念    推进新行动

汪科　海南省住房城乡建设厅副厅长

建设海南自由贸易港是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措。以可持续城市更新为抓手，推进海南城市高水平建设、高质量发展，是自由贸易港建设的重要支撑和保障。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），对我国城市更新工作进行了顶层设计。下一步，海南将进一步加大力度，贯彻落实党中央、国务院决策部署，贯彻新理念新要求，全面推进城市更新行动，助力海南自由贸易港建设。 

海南城镇化和城市建设历程回顾

2013年中央城镇化工作会议、2015年中央城市工作会议对我国城镇化、城市工作进行了顶层设计。海南结合实际，大力探索、稳步推进以人为本的新型城镇化发展和城乡建设，将海南岛作为一个大城市来统一规划、建设和管理，大力推进“双修”“双创”“美丽海南百千工程”等建设，从全省统筹发展到城市治理、乡村建设，初步走出一条具有海南特色的新型城镇化发展道路。

2015年，三亚成为全国首个“城市双修”试点城市，通过生态修复和城市修补，有效破解“城市病”。海口同步开展“双创”试点，修复城市生态水系，保护历史文化街区，实现 “还海、还河、还绿、还景”。

2016年，海南将“美丽海南百千工程”写入省政府工作报告，全面铺开“百镇千村”建设，打破城乡二元结构，促进基础设施和公共服务向乡村延伸，系统推进以人为本的新型城镇化建设。

2020年以来，海南省委、省政府以《海南自由贸易港建设总体方案》为纲领，出台多个文件，明确“三极一带一区”全域发展格局，构建“全省一盘棋、全岛同城化”的政策体系，统筹推进陆海经济协同发展、城乡融合发展、垦地共赢发展。

2022年以来，海南启动城市更新行动试点，海口、三亚等市县相继出台城市更新实施指导意见及配套文件，建立完善“1+N”政策体系，有力有序实施城市更新重点任务，系统推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。 

新时代海南城市更新实践探索

（一）生态修复：重塑城市生态格局。作为全国首个“双修”试点城市，三亚2015~2016年统筹实施生态修复和城市修补工程，修复裸露山体33处41万平方米，城市绿化覆盖率提升至45%；修复三亚河、铁炉港红树林500公顷，恢复湿地生态功能；实施三亚湾人工补沙22.53万立方米，恢复自然岸线13公里，建成滨海慢行空间；拆除违建770万平方米，新增绿地287万平方米，打造东岸湿地公园等12个生态节点。通过“生态+旅游”融合，三亚湾滨海带状公园年均接待游客1500万人次，其实践成果和理论经验写入中央城市工作会议文件，并被住房城乡建设部面向全国推广，为全国城市更新提供了可复制可推广的经验做法。

（二）民生改善：提升居民生活品质。作为全国首批完整社区建设试点，三亚卓达社区采用“政府引导、居民参与、市场化运作”模式，实施“基础+提升”工程。累计修复市政道路3.8公里；建设新能源充电站1500平方米，增设400个车位，配备42个充电车位；新建47个电动自行车棚3000平方米，满足约3000辆电动自行车停放及充电的需求；建设社区养老服务中心1500平方米、打造“口袋公园”3000平方米。通过推进社区党建与小区物业服务有机融合，解决各类民生问题6000余件，居民满意率达96%以上，2024年入选住房城乡建设部“完整社区”典型案例。

（三）文化保护：赓续城市历史文脉。作为中国历史文化名街，海口骑楼老街拥有600余栋骑楼建筑，承载着南洋文化和海南商帮历史。自2016年启动保护性更新以来，遵循“修旧如旧、建新如旧”原则，修缮破损建筑300栋，恢复骑楼廊道2公里，植入琼剧体验馆、黎锦展示中心等非遗业态，引入文昌鸡、海南粉旗舰店等特色餐饮，打造骑楼书局、文创市集等文化新场景，形成“文化体验+商业消费”融合业态。2023年接待游客800万人次，旅游收入超10亿元，2024年获评国家AAAA级旅游景区，成为自贸港文化地标。

（四）智慧升级：科技赋能城市发展。作为博鳌亚洲论坛永久会址所在地，博鳌零碳示范区以 “零碳建筑、零碳交通、零碳能源”为核心，采用光伏建筑一体化技术，实现年发电量约3200万千瓦时，配套建设7个光储充一体化示范站和266台新能源汽车充电桩，实现区域全覆盖。通过“光储直柔”系统与智慧管理平台实时监测能耗和环境数据，推动区域碳排放量从2019年基准年的1.13万吨降至2024年的“零排放”。项目创新构建热带气候适应性技术体系，集成应用光伏百叶遮阳、自然通风等57项绿色技术，开创全国首个更新改造型区域零碳运行模式，获得德国能源署“零碳运营区域认证”，为全球热带地区绿色低碳发展提供可复制的海南方案。 

推进海南可持续更新的举措

《意见》印发后，海南迅速行动，5月19日海南省政府常务会议审议通过《关于支持实施城市更新行动若干政策措施的通知》，对海南持续推进城市更新提出了20条支持举措，系统推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动投资和经济增长。下一步，海南将深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，以更强有力的举措贯彻落实文件要求。

（一）强化顶层设计与区域协同——以创新和协调理念统筹全域发展。坚持全省一盘棋，全岛同城化，创新体制机制，建立省、市、县三级城市更新专项规划体系，加强省级层面的统筹规划和指导，打破行政区划限制，实现全省资源的优化配置和协同发展，推动垦地融合。制定全省统一的城市更新战略和行动计划，设立省级城市更新专家委员会，对重大项目进行“生态+经济+社会”多维评估，避免“千城一面”，实现“规划一张图、建设一盘棋”。

（二）坚持集约内涵发展——以绿色和共享理念引领品质升级。注重城市更新的品质和效益，紧扣高质量发展要求，坚持走集约内涵式发展路子，坚持存量改造与增量调整并重，避免大规模的拆除重建，坚持以保留、改造、提升为主。通过精细化设计和建设，优化城市空间布局，完善城市功能，提升城市文化内涵和特色风貌。同时，加强历史文化保护传承，将历史文化元素融入城市更新项目中，赓续城市历史文脉，打造具有文化底蕴的高品质城市空间。

（三）探索公众参与新路径——以开放理念构建共治机制。构建以法定协商平台为核心的综合机制，设立含社区代表的“城市更新委员会”统筹决策，通过制度明确多元主体权责；建立分阶段公众参与路径，初期凝聚共识，中期组织公众评议，后期动态公示并吸纳反馈；创新利益平衡模式，推行“土地增值共享协议”，以柔性安置保障原住居民权益；强化在地文化赋权，支持共定风貌导则，采用“针灸式”微更新保护历史街巷肌理与邻里网络，通过制度保障实现公益性与市场活力动态平衡，激发社会资本参与活力，形成开放包容的更新生态。

（四）健全完善地方法规体系——依法建立可持续城市更新的制度政策。研究制定出台《海南自由贸易港城市更新条例》，建立可持续的城市更新管理制度和政策法规体系。完善“一委一办一平台”，推动城市管理融入基层治理，形成智慧高效治理新体系，提高城市管理科学化、精细化、智能化水平。

“路虽远，行则将至；事虽难，做则必成”。在城市更新的过程中，海南将落实好总书记“12·17”重要讲话精神，在推动城市高质量发展上闯出新路子，努力打造具有地域特色、历史底蕴和时代风貌的海南城市样板。

北京：贯彻落实文件精神    以首善标准加力实施城市更新行动

王飞　北京市住房城乡建设委员会党组书记、主任

实施城市更新行动是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确了城市更新工作的总体要求、目标任务、政策支撑和组织方式，强调了“六个坚持”，即在工作中要做到坚持以人民为中心、坚持系统观念、坚持规划引领、坚持统筹发展和安全、坚持保护第一、坚持实事求是，为下一步城市更新行动深入推进指明了方向，是我们做好城市更新工作的纲领性文件，将为各地稳妥有序实施城市更新行动、建立健全可持续的城市更新机制发挥重要作用。

北京市坚决贯彻习近平总书记重要讲话精神，坚决贯彻党中央决策部署，把城市更新作为保障民生、促进发展、扩大内需的重要抓手，率先对标《意见》最新要求，明确8类53项城市更新重点任务，围绕好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，打造城市更新民生工程、发展工程、安全工程，推动具有影响力的城市更新项目加快实施，打造城市更新“北京样板”。

一是突出服务首都功能，筑牢首都城市发展根基。充分释放“四个中心”（是指全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心）、“四个服务”（是指为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务）中蕴含的巨大发展能量，更新提升首都功能核心区和重点功能区，以更优越的空间、更优良的环境和更优质的服务，营造安全高效有序便捷的一流政务环境。持续提升天安门地区等传统国事活动空间品质，推进外事活动空间设计，打造国家会客厅、城市会客厅等高层级外交外事活动场所。焕新后的隆福寺文化空间、前门大街、崇雍大街已成为展示大国首都形象、展现中华文化魅力的“金名片”。

二是突出人民城市理念，交出人居环境改善民生答卷。聚焦“七有五性”（是指“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”和“便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性”），针对“接诉即办”高频诉求，加快平房、老旧小区、危楼更新改造，围绕完整社区和一刻钟便民生活圈，增补“一老一小”服务设施和教育、体育、文化等功能短板，打造“民生改善综合体”。“十四五”期间已累计实施市属老旧小区改造6700万平方米，完成核心区平房院落申请式退租9773户，启动实施危旧房改建82.7万平方米，D级危楼全部无条件纳入拆除改造范围。西城区桦皮厂8号楼通过“原拆原建”探索危旧楼改建新模式，采用混凝土模块化建造工艺和数字技术，将“老房子”成功改造成“好房子”。昌平回天地区、丰台方庄街道等大型居住区更新改造持续推进，惠及区域居民家庭30余万户。

三是突出高质量发展，激发提振经济新动能。围绕国际科技创新中心、国际消费中心城市和“两区”“三平台”建设，强化“五子”联动（是指建设国际科技创新中心、“两区”建设、数字经济、以供给侧结构性改革引领和创造新需求、深入推动京津冀协同发展），主动融入和服务新发展格局，通过城市更新打造出更多高品质活力空间，推动首都高质量发展。“十四五”期间已实施老旧厂房更新项目300余个、重点产业园区提升12个，支撑清华国重、火箭大街、氢能示范区等战略性新兴产业快速落地，为新质生产力发展提供高品质空间载体。完成西单、王府井等40个传统商圈改造提升，引导业态升级、挖掘新消费潜力。推出亮马河、清河、京张遗址公园等标杆项目，不断营造花园城市建设和美丽经济发展新场景。

四是突出文化传承，彰显历史风貌和古都风韵。保护和挖掘传统文化、在地文化是开展城市更新工作的重要原则。北京中轴线申遗历时12年、完成100多项文物保护工程，于2024年7月正式列入世界遗产名录。近两年来，申遗影响力持续放大，集中联片带动了老城区整体保护更新。持续开展核心区平房整院退租新模式，恢复老街、胡同、四合院独有城市肌理，探索活化利用新路径。持续推进城南行动、京西转型、南中轴博物馆群加快建设，首钢工业遗存焕发新活力，推动“京西八大厂”全面复兴。

五是统筹发展和安全，牢牢守住城市基础设施安全运行生命线。关注城市内涝、管线老化等问题，提升防涝、防灾等能力。持续推进城市基础设施生命线安全工程，建成地下管线运行安全感知平台，实现核心区燃气、供热、电力地下管线运行监测全覆盖，试点推进“一网统管”体系建设，“十四五”期间累计更新改造老化地下管线5366公里，已敷设各压力级别燃气管道约3.38万公里，推进海绵城市建设项目7718项，已建成管廊全部实现智能监测全覆盖，全面提升城市安全韧性水平。

六是突出改革创新，打造可持续发展新模式。出台《北京市城市更新条例》，为首都城市更新提供坚实的法制保障，持续完善城市更新政策法规体系。深刻把握增与减、都与城、新与旧的关系，把城市更新作为总体规划实施的重要路径，更好统筹生产生活生态空间。广泛吸引社会资本参与，打造千亿新增长极，城市更新日益成为投资新蓝海。建立多元参与、共建共治共享新机制，连续三年成功举办北京城市更新论坛，已成为城市更新领域标志性品牌活动，不断凝聚各方智慧、汇聚创新力量、引领行业趋势，示范引领效应显著。畅通民众意见表达渠道，有事和群众商量着办，把“人民城市”理念落到实处。

下一步，北京市将按照党中央、国务院部署，全力抓好《意见》贯彻落实，充分发挥城市更新在提振经济和推动高质量发展中的重要作用，在城市更新行动中彰显首都担当，作出首都新的更大贡献。一是加强统筹领导，把城市更新作为做好城市工作的总抓手，健全市委城工委领导下的专项小组组织领导机制，提高管理层级，优化专班机制，构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局。二是狠抓项目实施，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，今年已发布实施两批2511个更新项目，预计总投资约4900亿元。三是打造精品示范，聚焦花园城市、站城融合、赛事经济、滨水经济等8个方面，重点推进161个示范项目，通过以点带面突破，形成可视化成果和可推广经验。四是深化改革创新，明确60项城市更新领域政策机制和改革任务，集中出台一大批增量政策，有效引导市场预期，激发市场活力，增强发展动力。建立完善城市体检和城市更新一体化推进等机制，推动建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。