2020年，我国将如期全面建成小康社会，常住人口城市化率突破60%，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史时期，城市化仍将是我国发展的大趋势。遵循城市规律，做好城市规划，加强城市治理，在国家发展全局的地位越来越重要。

       一、遵循城市规律

       做好任何工作都要遵循规律，城市工作更应如此。城市规律包括但不限于以下几个:

        第一，城市是经济发展的结果。城市的发展壮大是经济发展的结果，没有经济发展就没有城市发展，经济发展慢，城市发展就慢;经济衰退，城市就会收缩。城市可以通过建设有支付能力需求的住房、基础设施、公共服务等助推经济发展。但城市建设和经济发展不能本末倒置，把结果当起点，把城市建设作为拉动经济增长的手段，不能脱离经济发展，盲目规划建设新城新区、圈地卖地。

       第二，城市是集中布局的。人跟着就业岗位走。农业社会人跟着耕地走，耕地分散，就业和居住也是分散的。工业社会，制造业的产业链要集中，就业和居住就要集中;服务业要有“入门人口”，人口集聚到一定规模，服务业方能发展。我国有14亿人口，少数发展条件好的地区可以形成亿人规模的城市化地区，有的可以形成千万人规模的城市化地区。到2050年实现现代化之时，我国人口和经济密集的城市化地区可能也就20个左右，绝大多数国土将成为农产品主产区或生态功能区。县县搞工业、镇镇搞开发，县县镇镇都要实现工业化城市化，鼓励农民工回流、在农村实现一二三产业融合发展等，最终可能就是个口号，昙花一现、得不偿失。

       第三，城市用地和人口要匹配。农村人口向城市集聚，农业用地也要按相应规模转化为城市用地，进多少人、占多少地。特大城市、中心城市等一二线城市，人口流入多，应该多配置土地;远离城市化地区的中小城市、小城镇和资源枯竭城市等，人口流入少甚至净流入，应该少配置土地。但在建设用地计划管理，耕地在行政区内占补平衡的政策下，人口流入多的地区，并不能得到相应的建设用地，一定程度上助推了住房供给赶不上需求，导致高地价、高房价;人口流入少或净流出的城市，住房供给超出了需求，住房空置率高。全国城市之间的房价之差高达几十倍，城市间的住房空置率差异很大，原因虽然很多，但基础在土地、在居住用地与人口的失衡。

        第四，城市是不同职业的人构成的。城市是社会分工的场所，不同职业的人口相互创造需求、提供供给。你给我生产服装鞋帽，我给你供应油盐酱醋;你给我教书看病，我给你打扫卫生清运垃圾。科学家、金融家、教授、医生也要吃住行，也要有人为其提供服务。只要白领、不要蓝领，只要大学生，不要农民工，“抢人大战”、驱赶“低端人口”等都是错误的。平时，市民要支付高服务成本的代价;突发事件时，城市甚至整个国家都要付出外地员工难到岗、复工达产难，从而经济下行、企业倒闭、失业增加、收入减少的代价。住房紧张、交通拥堵、环境污染、水资源短缺等城市病的病症，病根不是人口集聚过多，而是功能集中过多，驱赶人口不是治疗城市病的治本之策，功能走了，人口才能走。

        第五，城市功能布局要合理。城市特别是特大城市的空间单元较大，各类功能应该均衡分布于城市东南西北的多个不同的城市单元，形成若干个主体功能区，而不是单元较大的单一功能区。一片片空间单元较大的行政办公、商业设施、文化设施、公共设施、CBD等，若都布局于城市核心区，居住功能都布局在非核心区，早上，就会蜂拥而入到核心区上班就学，晚上，再回到非核心区吃饭睡觉。职住失衡是交通拥堵的根本原因。职住失衡，是因为功能布局过于集中于少数空间，是因为缺少功能混合布局的主体功能区。

        第六，城市要同资源环境承载能力相适应。城市集聚的人口和经济规模，要适应城市的自然生态和资源禀赋，而不是反过来。水资源、土地资源、环境容量是城市规模的“物理棚顶”，决定着城市的经济规模、人口规模、城市功能、产业结构。城市的大气以及生态空间，要能在相当程度上“处理”达标排放的污染物;城市的“水盆”及其水量，要能自然净化经污水处理厂处理过的污水;城市用水，要能依靠当地降雨和河流湖泊等“水盆”供给。我国城市普遍缺水，少数城市跨区域调水对全国生态系统的影响可能不大，若缺水城市都要跨区域调水，全国的生态系统不堪负重。绝大多数城市应该“以水定城”，而不是“以城定水”。

       二、做好城市规划

       城市规划是以城市为对象编制的规划，是城市发展的蓝图，是城市建设和城市治理的依据。编制城市规划是为了让市民生活更美好，城市治理更有序，而不是为了控制人口和建设用地，更不是为了经济增长的速度更高。城市规划属于空间规划范畴，是聚焦于城市这一特定空间编制的空间规划。编制管用的城市规划，要把握但不限于以下几个要点。

      第一，规划理念要先进。理念是规划的灵魂，成功的规划是理念的成功，失败的规划，首先是理念的失败。编制城市规划首先要贯彻落实习近平总书记提出的创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。在此基础上，作为空间规划，城市规划应该聚焦于城市的空间发展，即在城市这一空间单元，如何实现经济发展、人的全面发展、可持续发展“三个发展”的均衡，既有物质财富的增加，又能惠及到每一个市民，还能保持自然再生。城市规划，不能只关注经济发展，而不管民生改善和生态环境;也不能只关注民生改善，不考虑经济发展和财力增长的可能，以及资源环境是否可承受;也不能只关注生态环境，一味地关闭企业，不考虑市民住行需求而机械地划定生态红线。城市规划需要根据资源环境承载力预测人口规模，并导出城市建设用地规模，但不能以人口和建设用地两个指标为纲，更不能以控制人口和建设用地为纲。城市是经济发展的结果，经济发展离不开劳动力的供给，离不开所有人口的消费，控制人口，不就是控制经济发展吗?人口来了，就要相应占用土地，不让占或“人地失衡”或用地结构失衡，就会带来住房短缺和高房价。

       第二，城市骨架要长久。城市规划不仅是对城市建筑、公共设施、市政设施等“水泥制品”的规划，也是把这些“水泥制品”艺术性地画入自然系统的画卷，是对自然系统的“添城加市”。习近平总书记要求，要留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。这些城市 “基因”，就是城市百年不变的骨架，是城市规划的重点。城市规划的出发点，就是要保护自然山水，保护历史遗迹，保护文化遗产，保留老房、老路、老桥、老树，留住自己独有的“乡愁”。

       第三，空间结构要均衡。城市是多种功能的集合体，各种功能都要用地、占用空间，关键是用地要合理、空间结构要均衡。工业用地和服务用地要均衡，服务用地少，产业结构就会失衡。就业用地和居住用地要均衡，居住用地少，会带来高房价，导致人口和人才流失。生活服务用地与居住用地要均衡，生活服务用地少，就难免“拆墙打洞”。商住用地和居住用地要均衡，居住用地少，就会屡屡出现“商改居”。

       第四，开发强度要适度。城市是高密度集聚经济和人口的空间，开发强度必然高。但要适度控制开发强度，不能将城市变成一块一望无际、密不透风的“水泥板”、“水泥森林”。在城市建设控制线内，要保留必要的生态空间，因为“蓝天白云”，既要看天，也要看地，天，就是气候变化，地，就是能够吸附污染物的生态空间的多寡。在城市建设控制线外，也要保留必要的农田。因为城市要有底线思维、安全思维，遭遇突发事件时能够保障不宜跨区域调入基础农产品的供给。如绿色化、规模化、循环化的养猪场，完全可以布局在城市周边，与城市和平共处。

       第五，基础设施要超前。城市规划中的超前，不是基础设施建设的超前，而是规划的超前。基础设施永远没有完备的时刻，新技术会不断催生新基础设施;基础设施必须网络化，包括城市内的网络化和部分基础设施在城市间的网络化;基础设施协调好地上地下的等等。基础设施规划的超前，就是城市规划要给未来的新基础设施、给基础设施的网络化、给统筹地上地下基础设施等留下必要的空间和接口。

       第六，编制方法要科学。先总体、后分区，先总规、后详规的方法，繁琐复杂，拖泥带水，必然会留下一些“规划遗憾”。城市规划特别是特大城市的规划应该至少从两个不同尺寸的空间单元同步入手。一方面，将城市划分若干尺度较小的空间单元，如片区、街区、下级行政区等。每一空间单元，按功能混合的主体功能区，划清每一寸土地的用途，消除原不同规划的重叠斑块，划清可拆建或改变用途的地块。另一方面，以城市全域为单元，划清“四边界、四骨架”。“四边界”就是城市建成区边界、基本农田边界、生态空间边界、自然岸线边界。“四骨架”就是历史文化遗产、自然生态、基础设施、各类空间尺度较大的主体功能区。之后，将空间尺度较小单元的规划与城市整体层面的“四边界、四骨架”放在一张规划图上叠加，反复协调解决矛盾，最后形成一个城市，一个规划、一张蓝图。

       第七，规划执行要严格。城市规划是权威性、约束性、执行性的规划，不是预测性、指导性的规划，更不是展览馆里墙上挂挂、让领导看看的规划。严格执行城市规划，必须把握好编制、审批、公开三个环节。首先，编制的规划要科学。其次，审批主体要改革。城市是市民的家园，绝大多数城市的城市规划，应该由本市最高权力机关即市人民代表大会审定批准，不应该由上级政府行政机关的有关部门审定。上级政府有关部门可以提出意见，但决定权应该在本市。城市规划一旦由市人大通过，就具有了法律效力，违反规划即违法，这样才能从法治上确保一张蓝图干到底。再次，城市规划要公开。市民对自己的家园有知情权。城市规划要监督，最有效的监督主体是市民，而不是市政府的有关部门。城市规划的公开，包括总体规划和分区分片分街区详细规划的公开，包括文本和规划图的公开。不能搞内外两个版本，不给不执行规划的下届政府留下犯错的机会。一张蓝图干不到底的是政府，市民和企业是没有这种机会的。

       三、完善城市治理

       党的十八届五中全会首次提出空间治理，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调，要落实主体功能区战略，完善空间治理。空间治理是国家治理体系重要组成部分，城市治理是空间治理的组成部分。城市治理的内涵十分丰富，这里谈几点初浅认识。

      第一，城市治理主体。城市管理和城市治理都是必要的。城市管理的主体是政府，城市治理的主体是多元的，政府(广义政府，包括市委、人大、政协)、企业、社会组织、市民都是城市治理的主体。各主体都可以对城市治理发表意见，并实质性地参与其中。施行城市治理，对城市政府履职提出了新要求，政府开展任何工作，既要眼睛向上，按照上一级政府的要求行事;更要眼睛向下，想市民之所想、急市民之所急，体现市政府是市民的政府的本质特征。城市政府要有宽广的襟怀，包容各种与政府想法不一致的意见建议。

       第二，城市治理单元。根据空间治理内容，要分清施行不同城市治理任务的空间单元。如城市公共服务和基础设施，应该以全域为单元，实现公共服务均等化和基础设施的互联互通。城市治理的某些政策，不应以全域即行政区为单元，而应以功能区为单元。如房地产调控和汽车限购，主城区、核心区可以而且应该实行，但非主城区，就可以不“一刀切”地限制。城市环境治理，应该以自然生态系统或流域为单元，如城市的两条河流，要根据不同的自然条件和现状，实行不同的治理策略，而不应该是一个目标，一套政策、一种模式。城市所属不同建制区或县，自然条件不同，主体功能不同，不能用一套指标，一个时间点，要求限期完成、限期整改，完不成就问责追责等。

       第三，城市治理目的。城市治理是为了市民生活更幸福、更美好。具体目标包括，如营商和生活环境的公平性、公共服务的均等性、人身安全和健康的可保障性、住房的可获得性、基础设施的便捷性、生态环境的可持续性、突发事件的响应性、自然灾害的预见性、权益保障的公正性等等。城市治理的目标，是空间发展，不是单纯的经济发展。要把握多目标平衡，把握好各项工作的度，不能顾此失彼，水清了，但猪没了;山绿了，但砂石没了。

       第四，城市治理方式。城市治理不同于城市管理，城市治理的方式主要是协调、协商、合作，而不是命令、管制、问责。有事好商量，众人的事情由众人商量。协商是我国人民民主的重要形式，城市治理也是实行人民民主的重要方面。城市政府出台涉企业、涉市民利益的法规政策，都应该按照协商民主原则，广泛听取意见，形成最大公约数。达成共识的政策，才可能形成合力、一致行动。城市治理的法规、政策、行动，发起者不一定都是政府，企业、社会组织、市民等治理主体都可以就某一事项发起动议，各主体协商一致后，就可成为全市共同的行动纲领或共同遵循的准则。

       第五，城市治理依据。城市治理也不是任性行之，要按照国家宪法、法律以及党中央、国务院确定的大政方针、战略部署、发展目标进行治理。同时，城市也可根据本市实际，在充分协商基础上制定城市特定的法规政策。城市规划和城市发展规划，也是城市治理的重要依据。对社会治安、公共卫生、地震、台风、洪水等突发事件，时间就是生命，不能自下而上地上报、再自上而下地下达指令后再行动。突出事件，事实就是依据，应该快速公布信息、及时采取措施。

    （作者系第十三届全国政协常委，第十三届政协全国委员会经济委员会副主任）