一、绪论  

      党中央决定疏解北京非首都功能是具有深远历史意义的重大决策部署。如何在当今时代背景下成功建设高起点高标准的卫星城，需要探索一条与传统新城建设理念所不同的全新的道路，即在建设过程中需要思考:找准体制机制改革的前进方向、提高经济环境质量、促进区域社会协同协调发展、预防“大城市病”等问题，并通过疏解的空间使北京提高发展质量。邻国日本上世纪建立首个非“卧城”的国家级科技新城筑波市的探索在设立背景、建设目标、选址等多方面与北京非首都功能疏解有较高的相似度，因此其成功的发展经验与失败的教训都值得北京借鉴。本文着眼于筑波经验与教训的启示提出建议，为北京疏解非首都功能助力建言。

      日本筑波市(つくば市)是日本著名的科学研究和知识中心，是日本政府1963年设立的中央直辖型国家级战略目标城市。筑波现共有人口约23万，拥有300多家研究机构和2万多名研究人员，聚集了全日本31%的国家和民间研究力量，是典型的知识密集型城市，也是日本最具国际化特色的科技新城。其位于首都东京东北约六十公里处，紧邻日本第二大淡水湖霞浦湖，建设之前土地开发程度较低且地形平坦。是一个水资源丰富、生态环境优良、发展空间充沛、资源环境承载力强的优良新城选择地(图1)。新城的目标一是疏解非首都核心功能;二是国际尖端的科技中轴据点城市;三是建设环保宜居田园城市。2005年提出要建设全球模范的低碳低能耗科学城、教育和科研相结合的园林生态城、国际战略综合特区。自1968年开始在筑波开展新城建设至1993年基本建设成熟为止，其花费的预算就已超过2万亿日元，到2003年累计支出2.57万亿日元，主要来自国家财政支持，其中研究教育机关建设占66%;公务员宿舍建设占3%;基础设施及公共服务设施建设等占31%。按人头分摊，每个筑波新城居民平均需要中央财政投资1000多万日元(以同时期汇率及购买力估算，约等于人均60～80万人民币)，用于新城基础设施、科研机构补助和公用设施建设。

      国内就筑波研究学园都市的相关研究已有不少，如从筑波的生活性公共设施内容和空间布局角度，认为其生活性公共设施类型层级丰富，规模指标相对较高，具有社区化特征，各类设施布局特征具有显著差异，值得国内高技术园区借鉴;也有从科技型城市的类型角度分析将筑波归类为政府主导型科技新城，并将此作为筑波的一个主要有利因素并进行分析;还有的分析借鉴了筑波的产学研合作经验、立法经验;同时也有人指出筑波研究学园都市存在建设缓慢、公共交通基础设施不足等问题。现有的这些研究主要是从较为单一的切入点为我国高新科技园区的建设提供经验借鉴，仍缺乏结合时代背景和建设目标进行总体优劣分析，因此本文将在现有研究的基础上，综合考量筑波研究学园都市五十多年建设过程中可供借鉴的失败教训和成功经验。

图 1  筑波地理位置 (图中红点为筑波市核心区域)

       二、筑波科技城值得吸取的失败教训

       筑波研究学园都市是日本建设的首个拥有完整的城市基础设施和自我发展机制的自立型新城，与此前建立的大量“卧城”性质的新城有本质不同，因此经历了漫长的探索和不断修正。其失败的教训主要体现在体制机制不够完善、公共基础服务设施建设迟缓、公共社会管理经验不足三个方面。

 图2  筑波市鸟瞰图

      (一)体制机制不够完善

      首先，土地私有导致征地困难，造成了分散式结构和蔓延的城市形态。筑波研究学园都市先后经历了四版总规，尽管各版总规一直强调紧凑的空间形态，但由于规划确定的建设用地征用非常困难，城市只能向四周蔓延式发展，城市的格局被迫由分散式征地造成的自然蔓延来决定，且同时出现了部分未规划先建设的违规建设，最终规划服从了现实，也奠定了城市较为分散的结构和蔓延的城市形态基调(图2)，分散和蔓延的城市形态也直接导致城市内部交通严重依赖私家车， 最终就成了小汽车依赖型的城市。因此城市没有实现土地集约、空间紧凑、交通高效的主要原因是出在其土地私有制导致的征地困难，与规划科学性相关性较弱，也是规划无力解决的，这说明土地制度和城市规划应该具有相容性，如果土地不是公有，新城规划就很难实施，这跟很多经济学家的观点大相径庭。

图 3   筑波研究学园都市第四版总规图

      其次，协调机构缺乏足够的权威也是规划实施走样、进度滞后的重要原因。为使筑波研究学园都市的建设顺利进行，日本政府联合九个国家部门特别成立了“研究学园都市建设推进本部”，由内阁总理大臣任总指挥，各部门的事务次官任常务官员。后改为国土交通大臣任总指挥，因级别降低，难以协调其他部门进行重大的决策，大大影响了新城的建设进度。

      再次，城市政府管理机构确立过晚。从早期的国家机构人员随迁新区以来，筑波研究学园都市的上下水供给和处理、废弃物处理、治安消防、养老、殡葬等一系列市政服务均只能由当地的六个原生村落一同协调提供，十分低效。此外，在城市用地、住宅、城市景观、区域文化发展等各方面的建设与审批均需要交由中央审批决策，缺乏一个为当地提供高效市政服务的主体。缺少城市政府的职能也是筑波早期建设迟缓的重要原因。直到开始筑波建设24年后的1987年11月才合并原有行政编制正式建市，将原先的国家战略筑波研究学园都市正式更名为筑波市，才有了“制度自主权”，成为日本唯一以合并村镇和原有行政编制为一城市的例子。

      (二)公共基础服务设施建设迟缓

      首先，新城与主城之间的快速交通一波三折、建设迟缓。筑波与东京之间的快速轻轨(TX快线)是1978年就开始规划建设的，后在建设过程中出现征地困难与沿线部分居民反对等问题，使原定的路线发生一定变化，不仅改道绕远路，部分路段还必须进入地下，使建设预算由原先的6000亿日元上升到8000亿日元，直到2005年才建成这段来往筑波与东京市中心的总长约58.3km的轻轨，使东京与筑波的时空距离由2小时缩小到45分钟，且可以直接与东京市内的地铁网无缝接驳，从东京的中心出发而不是边缘出发，这对科研人员出行带来了便利。从表1可以看到轻轨开通的10年内，沿线人口均呈上升趋势，与附近其他区域下降的人口趋势成鲜明对比，由此可见，若其能在早年顺利建成，筑波与东京市中心的紧密联系可使筑波人口、经济等各方面发展呈现另一番景象。

 图4   TX快线路线图

表1  TX沿线3市人口变化与比较

      其次，基础设施建设忽视了城市人口的需求。1971年人口仅9,000人左右的樱村（筑波原生村庄之一）原属纯农业区域，1980年急速增至34,500人，成为日本人口最多的村庄。从当时缺乏建立自立型新城经验的政府角度来看，并没有应对全方位问题的充足经验，随着大批原城市人口的入住，纯农村体制的樱村完全无法提供相应的配套设施和服务，如食品和日用品供应严重不足、垃圾处理能力不足只能在原定的小学建设地上填埋处理等，多年后才逐渐解决。

图 5　筑波市樱村景色

      （三）公共社会管理经验不足

       首先，优惠政策不明确，人口的聚集并非一帆风顺。就搬迁机构的确定，日本政府经历了很长时间的讨论和博弈，最后确定了九大部委下属共计43家科研单位。在搬迁单位确定之后，不少职员并不愿意放弃在东京的便利生活转而居住在未开发的筑波新城，因此为了提高其转移的积极性，新建住宅按照当时的最优资源建设并加大住宅面积，并按照其在东京的工资水准提高8%作为优待补助。如果此类优惠政策早定的话,可能有更多机构主动报名迁入筑波。从当时设立新城的目标之一疏解东京人口这一点来看，筑波的人口至今仍只有约23万，而东京人口从1963年的1050万增长为2016年的1365万，人数增长十倍于筑波的人口规模，可见分流东京人口的目标并没有实现。

      其次，民间力量参与滞后。从1963年开始建设至1980年城市框架基本形成的17年间，仅有通过行政力量促成的43家国立科研机构入驻筑波，全部是由国家主导的国有科研机构，民间没有参与。在1985年的世博会成功举办之后，通过世博会带来的声望，才开始有大量民间机构进驻筑波，城市进入了以“官+民”方式扩大和充实城市功能的时期，此时仍是以官办为主。在2005年轻轨开通之后，城市发展进入了活力十足的“官退民进”的阶段，入驻筑波的民办机构第一次超过了官办机构，这个过程花费了四十多年。经验表明：任何一个科技新城必须是官民联动、双轨齐下才能有效推进。

      再次，迁入机构核心能力与相关性不强。最初迁入筑波的43家科研机构直属于九个部委，相互之间沟通薄弱，在迁入早期并没有很好的发挥集聚效应，在创新驱动发展、科技成果转化上与同时期的硅谷不可同日而语。这个问题在进行国立机构公司法人化改革、合并、以及相关交流机构多年的努力下才慢慢解决，逐渐联合入驻的民间力量形成了现在日本最为领先的航空航天、环境技术、新兴产业创成、农业食品科技、纳米材料等高科技领域的产业集群。

      采用了维护成本过高的“真空垃圾收集系统”，并最终废弃。作为当时最为先进的垃圾收集系统之一，曾经是筑波市引以为豪的城市名片之一，该系统耗能大、投资大维护非常困难，逐渐成为筑波市的负担，最终于2009年正式停运。筑波原来规划设计中工业文明痕迹较重。工业文明是一种沉重的思维负担，它越成功，带给城市运营的负担也越重。如集中式冷暖气供应体系也导致了耗能非常大，维修非常困难，一旦损坏整个新城就要停止运行。

      三、筑波科技城值得借鉴的成功经验

      尽管有许多不足，作为日本的国家战略目标城市，筑波市的建设投入了整个日本自明治时期以来积累的所有城市规划建设经验和智慧，筑波的建设历史也是整个日本城市规划建设历史和发展过程的一面镜子，有一些成功经验值得借鉴。主要体现在完善的法制机制、协调的区域社会发展管理、领先的生态城市建设理念、以人为本的文化教育传承。

      （一）完善的法制机制

      1970年颁布了专门针对筑波研究学园都市建设的《筑波研究学园都市建设法》。为筑波市量身制定的《筑波研究学园都市建设法》特设为国家层级法律，拔高立法层级体现出日本政府将筑波发展视为事关日本在未来科技和经济发展的核心竞争力的战略决策。该法全文仅4章共计13条，但该法明确规定了筑波研究学园都市设立的目的、开发范围和开发主体、规划建设的决策和执行机构及其职责、资金来源等便于城市建设顺利进行的条款。在《筑波研究学园都市建设法》的指导下，形成了《筑波研究学园都市建设计划大纲》、《筑波研究学园都市公共公益事业整备计划概要》、《筑波研究学园都市转移机关转移计划概要》、《研究学院地区建设规划》等操作性极强的法律，使国土空间规划、建设、审批、监督流程中的每一个步骤均有法可依，各级政府遵照法律法规而不是行政命令来管理土地使用与城市开发建设。

      （二）协调的区域社会发展管理

      首先，“先政府、后民间”的筑波新城建设模式比“先民间”的关西文化学术研究都市更为优越。日本政府在同时期先后启动了东京附近的筑波研究学园都市和京都附近的关西文化学术研究都市的建设，但是其发展轨迹完全不同。后者发展初期缺少政府财力和政策支持，仅依靠民间力量进行城市建设，而民间力量在城市初期建设方面活力不足，导致研究机构集聚速度过低；此外，没有统一强有力的行政机构统筹规划，管理上存在严重内耗，效率低下。从筑波和关西两座新城的发展轨迹可以看到，政府对资源的集中调配效率在新城建设初期远高于民间，特别是有“举国”控制力的国家而言。

      其次，协会助推，通过学术交流机构的活跃打破学术交流沟壑，促进高新产业集群的集聚。1976年政府牵头设立“筑波研究学园都市研究机关联络协议会”，以“促进产学官研究机构的相互合作与交流”为目标，大量吸收日本各地的科研机构，通过民间力量推动进入筑波。1999年成员机构高达103个，政府只能调配43所科研机构搬迁至新城，但是研协可以促进一百多所机构入驻筑波。此外还成立了信息提供、技术服务、人才培养派遣等在丰富多元的领域为各机构和社会团体提供服务的企业型学术交流机构。在这些学术交流机构日益活跃的背景下，原本存在沟壑壁垒的各学术机构逐渐加强沟通，并联合民间力量形成了现在日本领先的各高新技术产业集群，为技术立国的日本提供了强力支撑。

      再次，顺利举办世博会，为筑波的城市建设、发展、对外开放提供了重要的机遇。将筑波研究学园都市推向世界，是日本政府当时的国家重点项目之一，因此才积极申报了1985年的筑波世博会。当届世博会以“人类、居住、环境和科技”为主题，持续了半年之久，总入场人数超过了2033万人，超额完成了2000万人的目标。世博会的举办作为一个契机促进了各种必要基础服务设施的建设，筑波研究学园都市的知名度和评价也随着当届世博会的成功举办而达到了高峰，会后国内外企业大量入驻，外籍员工也大量入职，大大加快了城市的对外开放。1999年筑波国际会议中心落成，频繁的国际会议更为筑波带来了大量的国际新理念、新技术，也让大量的外籍研究人员来到筑波工作，现在一共有5千多名外国籍研究人员在该市工作学习，很多是参加会议以后或受会议影响留下来的。

图 6 筑波世博会纪念公园

     （三）领先的生态城市建设理念

      首先，确立节能减排目标，以补贴强制执行节能。2007年确立到2030年，人均碳排放比2006年下降50%，达到5.15tCO2/人每年的减排目标，在此基础上打造智慧之城、流畅之城、科技创新、环境教育共同发展并让市民微笑的绿色城市。2004年仅公共场合铺设的太阳能板就可年减排180吨二氧化碳。由于在工业和能源这两方面已经有了诸多减排措施，所以筑波将重点放在居民生活排放领域，即建筑和个人交通领域必须至少贡献70%的减排份额。2010年4月起，300平米以上建筑新建或翻新都必须强制执行节能，且对此提出多样化的补贴政策，市内大部分居民都采用了各种节能技术对住宅进行了改造，城市生态进一步得到了加强，新城愿景提出来的机遇和目标也可望达成。

图 7   节能住宅

       其次，人车分流，让市中心也有了安全的休闲、游憩、娱乐空间。人车分流在筑波得到了完美实施，自中心城区起往南北延伸纵贯筑波中轴线总长超过7km的人车分流城市慢行走道系统，合理利用了原生地高低差。过街天桥、小型公园除了将筑波大学、筑波市中心商业区、国际会议中心、市民图书馆、综合医院、邮局、银行、居住区、综合交通接驳中心等重要设施和区域连接之外，更是将筑波的5个大型公园全数联通。在市中心区域高于路面打造了一个人行平台，让所有相关设施在统一高度设立接口，行人可以在市中心各个设施之间自由行走，不受汽车影响，这个空间也是各种活动的绝佳场所（图8黄色部分），下层空间既不闭塞又具景观多样性。更为重要的是，一旦因极端气候原因出现历史罕见洪涝灾害时，四通八达的架空人行道能维持城市主要的交通等功能，从而成为“韧性城市”的典范。

图 8 筑波人车分流体系市中心段

图 9 人车分流高台一角

        再次，共同沟的建设。共同沟即地下综合管廊，筑波率全日本之先于1971年建设了一期7.4km的共同沟，这最大达到高4.8米、宽7.2米的地下空间里，埋设了输电线、电话线、网线光纤、电视信号线、上水管道、供暖管道等城市管缆，将许多需要经常维护更换的中小口径管缆集中在沟内安放，是日本的所有新城中共同沟是最长的，至今仍是筑波的一张城市名片。

      （四）以人为本的文化教育传承

      首先，保留当地文化与田园风观。在筑波不仅有现代化的建筑，也保留、修缮了大量古老传统的建筑和历史痕迹明显的古街，这些看得见的历史文化与不远处的田园元素和现代化的时尚城市元素互相融合、交相辉映，形成了“看的见山，望得见水，记得住乡愁”的人与自然、现代科技和谐发展的城市，国际城市规划界的先进理念在筑波得到了较好的体现。

图 10　筑波传统建筑

      其次，教育科技立市。筑波市是日本教育改革的排头兵，是日本迎接科学技术革命和教育改革的时代需求，为实现高水平的研究和教育建立的一个基地。教育改革的核心是以东京教育大学为主体合并多所院校建立的筑波大学，由筑波大学在市政府的支持下主导市内所有可动用资源进行全方位教育改革。2012年起率全球之先进行的小中一贯制特色教育，减少传统科目授课时间，主力推进全新的教育科目“筑波方式”教授新时代所需人才必备技能，强化环境、职业、历史文化、健康安全、科学技术、国际理解、福祉与健康心理共计八方面的学习，以培养世界性人才为目标进行教育改革。

      四、北京疏解非首都功能可借鉴的教训、经验和建议

      日本筑波研究学园都市作为日本的国家级战略目标城市，投入了大量的财力和智力，从诞生到发展至今所经历的成功与不足的经验，这些经验是北京市在疏解非首都功能值得借鉴的，可以少走很多弯路。但并非其所有经验都可以适用北京卫星城，应当依据政体差别、时代背景和实际建设需求，选取一些适用的经验。

      （一）顶层体制机制建设与改革

      首先，卫星城建设协调机构的高规格与务实运行是关键。每个卫星城都需要有相应规格的组织协调机构，并在领导小组下面设立若干个协调小组和专家咨询委员会，例如以发改委牵头的总体发展规划、机构搬迁和立法工作协调小组；以国土规划委牵头的城乡规划、基础设施建设、住房政策等工作协调小组；以财政局牵头的优惠政策制订、财政专项扶植和财务监管协调小组；以交通委牵头的城际快速交通建设协调小组等，确保决策力度和资源调配的高效、务实。筑波经验表明，协调机构的级别和稳定性会从体制层面直接影响决策和建设落地的速度和效率。

      其次，临时协调机构是通过行政力快速形成指挥力量，持续的影响力需要通过立法来确保。新城建设中有很多不确定性和矛盾，全都交由临时协调机构通过行政力来协调解决将会对建设的一贯性和效率产生重大影响，参照筑波的成功经验研究出台北京卫星城建设条例，以立法形式明确各卫星城设立的目的、发展方向、开发范围、开发主体、规划建设的决策和执行机构及其职责、资金来源等。

宜采取“官民并举”的新区发展道路。一方面北京市有相当多急待用地扩张的国有科研机构需要迁离首都异地建设；另一方面，高水平的国有科研机构作为卫星城的奠基者能发挥基础性研究技术源和创新公共品的作用，这对吸引民营科技创新企业入户卫星城有着重要的影响。

      （二）社会公共管理建设

      首先，搬迁集聚的企业与科研机构既要高端前沿，又要注重相互的协调性，以利于形成集群效应。要充分吸取筑波研究学园都市在选择搬迁机构仅注重数量、部委间平衡、学科交流少关联性弱的教训，对于从市区迁入卫星城的企事业机构，不可“多多益善”，而是应该“精挑细选”，建议尽快制订适合于各卫星城发展前景的科技产业发展纲要，重点吸收高成长性、带动性和强相关性、从业人员密集和需要一定占地的航空航天、新材料、人工智能、生命科学和超级计算机等方面的国有科研院校和央企，使它们有序集聚，尽快形成技术创新集群，对相关民间力量形成持续吸引力。

      其次，对于搬迁到卫星城的机构和随迁职员，应给予明确的优惠激励政策并保持连续性。优惠政策主要包括事业单位人员工资补贴、住房面积、单位原有土地房产转让和财政搬迁重建专项补贴等。这些举措将提高搬迁机构和随迁职员的积极性，避免因低效搬迁导致的“资源浪费”和建设进度延缓。新区还要有比老城同等、甚至更优质的公共资源和优惠政策，以集聚人才、调动建设者的积极性。

       （三）生态科技城市规划建设

      首先，卫星城的基础设施要贯彻绿色低碳循环的理念，防止“伪绿色”。城市基础设施应当改变以大为好的“工业文明”思维，这些大型集中的公共基础设施未来将会成为城市的巨大负担，在某种程度上是反绿色、反生态的。城市所有废弃物的处理新理念应强调“微循环”，更灵活、更紧凑、小型化的“微循环”技术不仅会帮助城市实现真正的绿色生态和可持续发展，而且这也是使卫星城具有减灾防灾和抗御风险的韧性城市的主要途径。

      其次，连接各卫星城和首都的快速轨道交通需尽快启动建成。这不仅可以成功集中疏解北京非首都功能，为北京“瘦身”，也可让卫星城利用北京的巨大的人才供给和投资高地的能量实现快速发展。 值得指出的是，根据日本筑波城人均60～80万人民币的中央财政投入（我国财政部曾测算每个城市人口需投入24万左右财政资金投入用于公用事业投资是相对合理的）。

      最后，卫星城应注重空间紧凑、用地综合和绿色生态的建设规划。“快速建设”理应是在科学规划的前提之下的，要避免只求快不求精的大拆大建、大挖大填、大引大排等工业文明的传统策略，应在保持城区建设空间紧凑、用地综合、职住平衡和街区活力的基础上，避免形成“摊大饼”式分散蔓延的城市形态。

       总之，北京疏解非首都功能要全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，充分吸取先行国家新城建设正反分两方面的经验教训，精心规划和建设，抓好这个“无中生有”的良好机遇，才能建成国际未来城市的典范之城。

       参考文献（略）

     （作者仇保兴系国务院参事，中国城市科学研究会理事长，住房和城乡建设部原副部长首都经贸大学特大城市研究院课题总负责人；卢克宇单位为中国城市科学研究会）