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潘昭宇 等:关于推动都市圈经济发展协同治理的建议

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文/潘昭宇 国家发展改革委城市和小城镇中心国土交通规划部负责人,研究员

     余 飞 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国土交通规划部空间所高级规划师,国家注册规划师

     初广绅 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国土交通规划部空间所规划师


自 2019年《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》发布以来,各地对都市圈经济发展协同治理进行了广泛探索,在产业分工等方面取得了显著成效,但仍存在诸多问题。本文借鉴韩国、日本、美国等国际化都市圈的治理经验,提出我国都市圈经济发展协同治理的新路径,助力区域经济高质量发展。

一、我国都市圈经济发展协同治理的现存问题

(一)行政分隔导致协作不畅

由于行政区划分隔,导致要素流通不畅,产业协作、交通互通存在壁垒。城市间产业发展的关键因素跨区域流动缺乏可操作途径,阻碍了人才资源在都市圈内合理流动。在交通方面,“断头路”“宽窄路”是交通制约最直接的体现。

(二)部分政策法规不健全

由于法律法规不完善,造成都市圈规划实施主体缺位、部分领域“无法可依、无章可循”。如当前已出台的《道路旅客运输及客运站管理规定》《城市公共汽车和电车客运管理规定》等法律法规并未对都市圈城际公交进行明确规定,其审批手续、许可获取、核载认定等程序缺失,由于城际公交兼具客运班线与城市公交的特点,导致地方政府无法准确界定。

(三)利益共享协调机制不完善

由于都市圈产业合作利益分配机制不完善,导致产业合作困难。部分都市圈内产业合作项目或共建园区等存在利益分成、税收分享、GDP 统计归属等多方面问题,进而导致合作困难。基础设施投融资也面临同样问题,我国都市圈交通基础设施均以政府为投资主体,武汉、长株潭都市圈曾经提出要打造统一的基础设施投融资平台,但是由于利益分配原因并未实现。

(四)社会各方有效参与度不够

当前都市圈建设仅政府参与其中,没有调动企业、社会公众等各方面积极性,无法形成合力,造成治理效果不佳。以都市圈规划为例,在规划编制过程中,往往忽略了以企业为代表的市场主体和社会公众的利益诉求,造成规划对推动都市圈协同发展作用有限。如南京都市圈规划初期未充分了解都市圈企业转型实际需求,出现南京江北新区企业发展人才资源和社会资源匹配率低的现象,制约了规划的推进效果。

(五)评估考核反馈机制缺失

目前大多数都市圈实施过程中没有相应的评估和反馈机制,导致都市圈规划无法应对动态变化的发展。都市圈规划涉及跨地级市政府乃至跨省级政府之间的关系,由于主体的多元性和城市发展的复杂性,在规划实施过程中需要对规划实施效果以及规划实施环境的变化进行持续监测,及时对规划实施时序、步骤、措施进行调整,达到修正规划的目的。

二、都市圈经济发展协同治理的国际经验

发达国家都市圈已经进入相对成熟稳定的阶段,关于协同治理的经验值得我国都市圈借鉴。

一是建立跨行政区协调机制。首尔都市圈成立了首尔大都市交通局,以此作为跨行政区协调的交通主管机关,由首尔市、仁川市、京畿等政府联合组建,目的在于加强首尔市及相邻地区交通领域的协调与合作。

二是通过立法推进规划实施。日本都市圈构建了以《国土形成规划法》《国土利用计划法》为主干法,其他法律为配套支撑的国土空间规划法律法规体系。同时先后出台了数十项相关法律,全方位立法保障规划实施。

三是出台财税金融支持政策。国际都市圈通过立法的形式,设置了都市圈专项基金,形成了稳定的资金来源。美国地方政府采用发行市政债券的方式来筹集资金,通过土地购置权、财产税等政策性的优惠鼓励私人资本参与投资。

四是完善多方参与协调机制。柏林—勃莱登堡都市圈支持各类公私合作以及区域论坛,通过建立各界广泛参与的非正式区域协作网络,以解决问题、强化交流、凝聚共识和建立信任。

五是建立动态评估反馈机制。日本由国土交通省综合政策局公共交通政策部负责大都市公共交通调查。调查每隔5年进行一次,并定期发布三大都市圈的公共交通运行状况,建立都市圈定期调查评估机制,推动都市圈交通一体化发展。

三、推动都市圈经济发展协同治理的政策建议

(一)建立协同共治的都市圈规划体系

编制和实施都市圈规划是都市圈协同治理的重要手段,是建立都市圈内所有参与者互信和共识的过程。第一,建立高位统筹的规划编制协调机制,完善多元主体参与的都市圈规划编制方法,以编制规划促进参与主体统一认知。第二,确立都市圈规划的法定地位及编制实施程序,明确编制主体,并赋予编制主体相应的权力和职责,防止发生因规划主体多元化、责任人不明确,而导致规划随着主要领导行政地位和发展思路的变化而随意变化。第三,建立健全都市圈规划考核评估机制,定期发布评价报告,并从规划内容有效性的角度对都市圈规划内容设置进行反思和调整,对规划实施的偏差及时修正。

(二)协同共建都市圈高品质一小时通勤圈

交通互联互通是都市圈协同治理的基础。第一,夯实硬件基础,加快实施“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程,提升都市圈路网联通程度,畅通交界地区公路联系,推动都市圈综合客运枢纽新建、改造,推动重点换乘枢纽建设。第二,完善软件环境,促进铁路与城市轨道交通的票制票价互通、安检互信,鼓励采用同站台换乘、无缝衔接等提高换乘效率,打通不同部门间、运输方式间的信息壁垒,提高智慧化管理水平。第三,加大财税政策对公共交通通勤的支持,建议选择北京和雄安新区作为试点,率先将两地间通勤员工交通费纳入驻地企业增值税抵扣项,或纳入通勤人员个人所得税专项附加扣除。

(三)协同创新都市圈现代化产业体系

产业协作是都市圈经济协同治理的重点和难点,需要从市场、平台和机制上进行全面创新。第一,促进都市圈要素市场一体化。梳理与都市圈产业协作相关的人才、资金和科技创新转化政策,统筹引进人才认定标准、经费补贴和福利待遇标准,协同科技成果转化资金支持和奖励标准以及政府产业引导基金使用范围、行业类型、标准等。第二,搭建产业协同发展平台。整合都市圈各类要素资源交易平台,统一异地市场准入制度与考核标准,打造集土地使用权、排污权、碳排放权、用水权、用能权等数据信息于一体的综合性管理平台。在数据集成基础上设立多个专业特色子平台,推动要素资源跨区统一管理、配置和交易。第三,健全都市圈产业协同发展利益共享分配机制。通过税制改革,建立GDP分计、税收分享制度,健全都市圈产业协同发展利益税收共享分配机制。探索“总部+基地”“研发+转化”“终端产品+协作配套”等不同模式,以及共建园区、飞地经济、产业迁移等不同合作形式的利益分配机制。

(四)协作共优都市圈便捷营商环境

营商环境是都市圈协作治理效果的具体体现。第一,营造公平竞争的市场体系,在试点开展证明事项告知承诺制、企业投资项目信用承诺制的基础上,大力推行审批替代型、主动公示型、行业自律型、信用修复型等信用承诺事项在都市圈的应用。第二,推动体制机制创新,探索多元监管服务模式,深入实施数字监管、“互联网+监管”、“双随机、一公开”监管。加快建立都市圈统一的数字监管平台,推进监管、执法、信用系统互联互通。营造包容审慎监管环境,探索应用“沙盒监管”、触发式监管等新机制,推行柔性监管方式,建立轻微违法行为免罚清单和一般违法失信积累关注机制,给予市场主体成长“容错”“试错”空间。

(五)协作共探都市圈多元投融资路径

投融资是保障都市圈项目实施的重要支撑,应该从政府财税和市场资本共同着力。第一,探索都市圈财税分享实施路径。加快落实省以下财政体制改革,界定省以下财政事权和支出责任,选择都市圈毗邻地区等较小的空间单元作为试点示范。分类施策,探索增量、存量税收分成机制,对新设企业形成的税收增量属地方收入的部分在项目流转地和项目受让地之间进行分享,对存量项目在区域内转移的,实行定期基数返还、增量分成的财税利益共享模式。第二,推进都市圈资本要素市场化配置改革。优先选择改革需求迫切、工作基础较好、发展潜力较大的都市圈,设立要素市场化配置综合改革试点。积极探索区域性股权市场服务都市圈市场主体的模式,推进都市圈内企业特别是中小微企业股权交易和融资,探索都市圈区域性股权市场和全国性证券市场板块间合作衔接的机制。第三,创新都市圈融资方式,拓宽融资渠道。改革商业银行授权授信管理制度,以都市圈为考核单元,打破属地化原则,对都市圈内同一商业银行进行统一授信。鼓励以都市圈为单元,联合探索基础设施建设领域的不动产信托投资基金(REITs)和资产证券化(ABS)等融资模式。

(来源:《建设智库》)