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李科昌 等:城市更新规划与土地政策的融合实践——以福建省福州市为例

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文/李科昌 王先龙 刘潘星 福建省福州市规划设计研究院集团有限公司

       廖 蓉 自然资源部国土空间规划研究中心


在城市发展转型和土地资源紧约束的背景下,城市更新更多关注城市内涵发展、品质提升及产业解决更新规划中土地资源配置,城市更新工作从试点阶段转入全面实施阶段,但受到规划和土地政策融合支撑不足等问题制约。在新的发展阶段,如何加强城市更新规划与相关土地政策融合,有效支撑和推进城市更新工作,成为地方需要直面的重要课题。自2000年起,福建省福州市历经二十多年的持续城市更新,结合城市特点出台了一系列相关政策,积累了一定的实践经验,同时也暴露出一些问题。

福州城市更新的发展历程与问题

一、福州城市更新工作的历程回顾

福州地处我国东南沿海,位于闽江下游河口盆地,依山傍海,历经千年逐步形成“三山两塔一条江”的主城框架,构成了“山中有城,城中有山;水在城边,城中有水”的独特山水城市特征。福州结合当地历史文化名城和山水宜居城市的特征,先后历经二十余年的城市更新探索,城市品质得到全面提升。

福州的城市更新大体分四个阶段:第一阶段为“东扩南进”扩城运动带动的城市更新(2000—2008年),更新工作聚焦改善居住环境,以拆除重建为主要特征;第二阶段为名城保护核心的城市更新(2009—2015年),更新工作围绕盘整土地潜力、提升城市形象,以“三旧”改造和历史街区保护修复为主;第三阶段为多元化的城市更新(2016—2020年),这一阶段福州以老旧小区整治、历史风貌区建设、水系治理、公园建设等城市品质提升行动为重点,初步形成系统、连片、整体的城市更新路径;第四阶段为系统有机的城市更新(2021年至今),关注城市精细化治理,通过出台城市更新和土地政策,完善规划支撑体系,推动城市小规模、渐进式的可持续有机更新。

二、福州城市更新面临的问题与挑战

通过多年城市更新,福州城市品质形象明显提升。随着城市高质量发展的要求和人民美好城市生活需要的提升,仍然存在诸多问题与挑战。

一是城市更新中的土地资源配置和权益统筹平衡难度大。一方面,旧屋区、旧厂房、老旧小区、历史地段、零星用地等更新对象多样,其产权主体多元、用地权属混杂、利益关系复杂、历史遗留问题众多,加之历史文化名城的特殊保护要求,使得城市更新面临的问题更趋复杂;另一方面,城市更新涉及利益主体诉求多元、各方权益统筹平衡难度大,其中部分利益主体倾向于拆除重建净地出让和大量布局经营性用地,这导致局部区域土地资源配置失衡、公益性用地保障不足。

二是城市更新向“留改拆”转变,规划和土地政策的融合支撑不足。在历史文化名城保护和严禁大拆大建的政策下,福州现行更新规划和土地政策难以实现精准融合、创新突围,缺乏规划与土地政策的融合支撑,应对城市更新的匹配性和灵活性不足。过去这种延续增量开发逻辑的规划方法,强调刚性管控和单一用途,难以有效应对土地收储补偿、资产权益处置、集体产权转化等核心问题,难以满足存量用地再开发的多方利益诉求,导致规划实施困难。

三是与城市更新相适应的土地政策支持和机制保障欠缺。基于增量开发逻辑的土地政策常暴露出与城市更新难以适应匹配的问题。城市更新土地政策滞后、法治保障缺失等现象也较为突出。

目前,福州城市更新片区综合开发政策和制度尚处于探索尝试阶段。福州市出台了“城市更新+”办法及配套政策,建立了“一事一议”城市更新工作机制。然而,在面对复杂的城市问题和频繁的更新活动时,多部门协调困难,频繁通过“一事一议”会议应对,这大大影响了实施效率。而且,针对零星建设用地捆绑出让、增存联动改造等实践,缺乏精准有效指引;规划、土地、金融、财税、建设、运营、管理、审批等方面激励政策也相对薄弱,导致更新实施动力不足。

福州城市更新规划融合的实践和经验

厘清工作底数,开展文化资源评估、低效用地认定与存量潜力评估,统筹纳入“存量一张图”管理

一是注重城市更新历史文化保护,建立文化遗产先普查后征收制度。福州市出台《关于贯彻落实历史文化名城名镇名村传统村落和文物建筑历史建筑传统风貌建筑保护利用九条措施的通知》,对全市域50年以上或虽不满50年但有特定价值意义的建筑进行普查登记、认定公布;对存在历史文化资源的更新征收区域开展历史文化资源评估,编制历史文化资源评估意见或报告,提出文化遗产和风貌保护措施,作为实施城市更新征收决定的要件。

二是制定低效用地认定标准,科学判别低效用地。福州印发《福州市开发区低效用地认定及处置办法(试行)》《工业(产业)园区低效用地项目认定与退出指南》,通过自查申报、调查确认、审核认定等判别低效用地,并建立登记台账、纳入监控目录,持续完善低效用地认定程序。

三是构建“存量一张图”,摸清存量用地潜力。福州统筹编制全市城市更新专项规划,提出“拆除重建一批、修缮一批、改造提升一批、保护利用一批”的更新计划;开展土地资源、用地权属、建筑情况摸排,并结合“多规合一”平台及大数据平台,筛选评估存量用地更新潜力,构建涵盖旧屋区、旧厂房、老旧小区、历史地段等的“存量一张图”。

规划统筹引领,加强城市更新类规划与国土空间规划体系的融合,实现“专项规划+更新单元详规+地块实施方案”的贯通指引

福州将城市更新融入国土空间规划体系,并先后出台《福州市“城市更新+”实施办法》《福州市“城市更新+”工作指引》,推行“宏观—中观—微观”贯通的更新模式。

宏观层面,在国土空间总体规划及相关政策法规的指导下,编制城市更新专项规划,明确“十四五”时期土地更新计划。中观层面,划定城市更新单元,依托资金投入、土地权益等成本分析,完成“一单元一策划”,统筹项目实施与空间资源分配、成本投入与空间收益。微观层面,制订更新项目实施方案,编制地块详细规划,重点关注资金平衡、产权关系、历史影响、征地拆迁及供地时序等方面的协调,明确土地整理、土地供应等实施路径。

以上城市更新模式在福州白湖北园更新项目上可窥见一斑:该项目规划结合产权、资源分配等要素,划分白湖北园一期、东升先锋两个城市更新单元;同时将白湖北园地块详细规划与开发建设方案和资产平衡分析衔接,编制更新设计图则,实现空间规划方案与成本投入、实施计划的整体耦合。

探索适应城市更新的规划编制方法,在土地政策配合支撑下实现详细规划对土地要素的优化配置

为有效应对城市更新,福州积极探索围绕土地资源要素合理配置的城市规划编制路径,推动城市空间治理提质增效。

一是夯实基础,以城市更新单元为依托,统筹土地资源调查,开展空间评价,将翔实的土地、产权摸底情况融入规划编制过程中。如,福州马尾区产业空间更新实践按照“先摸底,后编制”的工作路径,在详细规划编制前翔实开展土地、产权摸底调查及评估。

二是加强协同,合理推动土地要素资源配置。福州强调更新规划编制与土地政策协同配合支撑,合理控制土地功能、规模配比、权益平衡等内容。其中,严格落实《福建省人民政府办公厅关于强化规划引领和用地支撑促进城市建设品质提升的通知》,明确宗地开发中商品住宅不得超过公共管理与公共服务用地总面积;同时,根据成片开发相关规定,严格控制经营性用地和公益性用地比例关系,并在更新单元规划中予以严格落实。

三是适时调整,确立详细规划动态维护机制。福州根据城市更新单元或地块土地综合开发方案,开展安置需求摸底和经济测算,结合城市设计开展详细规划动态维护,通过规划指标和用地性质调整,满足资金平衡和安置需求。如,福州马尾区产业空间更新实践在编制更新单元规划的同时,协同土地发展中心开展更新成本与土地收益测算,结合城市设计多方案比选,动态调整更新范围、用地功能及开发容量等指标,实现经济效益及城市品质的平衡与协调。

强调适配城市更新的相关政策支撑,创新配套政策机制,促进规划与土地政策深度融合

一是创新土地政策,支撑更新规划和土地政策融合。其一,允许在符合国土空间规划并确保各类土地用途不冲突的前提下,开展单宗多用途土地供应,如福州黄山、白湖北园项目采用“城镇住宅+教育”“城镇住宅+商业”等单宗多用途的综合开发。其二,提倡土地复合利用和性质兼容,在《福州市规划技术管理规定》中明确用地性质兼容类型和比例关系;在详细规划中创新商住用地、商业商务用地等混合用地类型。其三,探索零星用地和相邻用地组合开发。如,在福州仓山区工业园区提升案例中,鼓励低效工业用地再开发扩建,涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地可一并改造开发,并严格限制开发建设规模和比例。其四,允许同属同一业主相邻工业用地统筹布局、优化设计和集中开发。

二是转变城市更新机制,促进更新规划和土地政策融合。按照“城市更新+”办法要求,福州通过“市区联动、国企参与”有序推进土地整理。政府通过招标选定国有企业作为城市更新项目的实施业主,配合政府开展前期土地整理工作。如,在白湖北园土地综合开发更新实践中,通过引入城乡建总作为实施主体参与土地整理,并以划拨、协议出让形式参与公益性用地开发建设,高效推进存量空间腾挪和土地权益平衡。

三是引导多元主体参与,激发城市更新规划和相关土地政策的融合。一方面,引入社会资本实现历史资源的资产盘活。福州出台《福州古厝不动产权证办理工作指引(试行)》,明确历史建筑、传统风貌建筑等古厝项目可随同土地一起出让。如,在福州烟台山片区更新实践中,推动地块内古厝出让开发,并办理产权证;在转让古厝使用权的同时,对古厝整治实施管控和约束。另一方面,探索“自主更新”路径,鼓励居民自主参与更新改造,引导鼓励危房业主通过自建等方式进行改造,并完成多宗危房改造项目审批。如,鼓楼区的秘书横巷16号、18号危房自建项目2017年办理了自主更新审批,在提升居民生活环境的同时,增加了约10%的建筑规模。

城市更新规划与土地政策融合的福州经验

综上所述,福州市城市更新经验可总结为夯实工作基础、把握关键抓手及强化政策保障三大方面。

第一,福州市的城市更新规划将系统性的土地资源评估作为工作基础,强化了土地要素的核心位置。一方面,通过土地资源调查和评估,建立城市更新规划实施的底图底数,应对更新规划中复杂的产权经济权益关系。在单元更新规划过程中重点关注宗地权属、建筑情况、低效用地、历史文化资源等存量土地资源全要素盘整,为现阶段城市更新单元规划或地块详细规划编制、精准靶向性的土地政策制定提供了准确翔实的数据基础。另一方面,福州市自然资源部门依托信息化手段、基础数据平台,将存量土地资源信息纳入“一张图”系统,加强存量更新土地的动态监管和资源处置配置。

第二,福州市的城市更新规划将规划统筹引领作为土地资源优化配置的关键抓手。根据现行城市更新活动特点,改进更新规划编制体系和规划编制方法,将更新规划融入国土空间规划编制的各个环节,强化其不同环节的规划和土地政策传导。

其中,总体规划阶段,强化更新土地政策的顶层框架指导,将更新规划纳入国土空间总体规划,同步编制城市更新专项规划和近期更新实施规划整体指引,强调更新规划和土地利用的战略引领。详细规划阶段,按照“城市更新+”办法的要求,依托城市更新单元统筹详细规划编制,统筹平衡土地综合开发的功能配置、权益调配和产权经济关系。规划实施阶段,市自然资源部门以更新为目的,进行规划动态维护和特定土地政策制定,优化更新实施中土地管理机制,并以更新设计图则为指引,强化城市更新规划落地实施。

第三,福州市将规划和土地政策精准融合作为规划实施的重要保障。福州积极探索适应不同情形更新活动下的“规划—土地政策”融合联动,不断完善城市更新规划土地政策与“城市更新+”机制,“一类一策”“一事一议”为土地资源优化配置提供了精准保障。其中,市自然资源部门通过土地复合利用和用地性质兼容、相邻用地统筹布局、土地立体开发、允许单宗多用途供地、综合开发中土地功能比例限制、历史资源灵活多元的资产供应、弹性的规划管控方式等政策,完善保障更新规划和土地资源优化配置的高效融合,强化福州更新规划实施的灵活性和可落地性。

城市更新工作的相关建议

笔者建议,目前地方在开展城市更新工作中,需要充分考虑地方实际,针对城市发展的短板问题,在符合现有规划体系和土地政策的前提下,提供城市更新规划和政策的组合式工具箱,从而有针对性地解决更新规划中土地资源配置的实际问题,有效指导城市更新实施。

一、探索建立公益性功能置换的奖励机制

建议更新规划在保障公共利益的基础上,建立起具体化、系统化的奖励机制政策工具箱。如,针对实施主体在实施城市更新中增加公益设施、保护历史文化、城市绿地等公共空间等公益性建设,给予适度建筑增量平衡、适当比例容积率奖励和容积率转移等创新机制。

二、完善适合城市更新规划的管理和审批机制

笔者建议,自然资源和规划部门会同属地政府重点关注政策的突破和试点工作推进,完善适应更新规划的规范、标准和精细化指引,为城市更新的规划、建设、管理提供标准化、可实施的指导。同时,优化适应城市更新规划相关的审批许可机制,适当简化审批流程,允许土地用途变更,推动多元的用地权属差异化审批许可。

三、探索城市更新规划中土地及房屋权属的整合和地面建筑合规保留及性质转换的政策和路径

自然资源和规划部门应不断完善用地和房屋产权政策,允许土地和房屋产权关系的整合;探索允许“毛地”出让的政策,允许更新用地带方案出让和保留建筑的产权性质转换,破解用地权属复杂的问题,避免因“净地”出让政策要求的主体单一和简化权属关系等带来的更新问题。

探索针对不同权益主体的多元土地综合开发的模式。建议属地政府鼓励既有不动产权利人自主更新,让其发挥主体责任,并给予允许用途变更等政策支持。面对复杂权属的更新问题,同步探索实施“国有+集体”“出让+租赁”等不同土地权益和增存联动的混合开发机制,释放更新规划中土地的最大化价值。

(来源:中国土地)