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王 凯 等:城市体检评估工作推动城市高质量发展

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文/ 王 凯 全国工程勘察设计大师,中国城市规划设计研究院院长,教授级高级城市规划师;徐 辉 中国城市规划设计研究院院士工作室主任,战略研究中心执行副主任,教授级高级城市规划师; 骆芊伊 中国城市规划设计研究院城市规划师

当前,我国的城镇化水平已超过64%,城市发展已从过去的增量扩张主导发展阶段逐步转向内涵品质发展阶段。当前,我国人居环境建设领域面临着城市发展规模布局与资源生态环境承载能力不相适应,城市发展建设的能耗、资源消耗和碳排总量偏高,城市安全韧性不足,城市宜居短板较大,交通拥堵,文化保护传承不够,城市的承载力、竞争力和可持续发展能力不足等突出的“城市病”问题,解决这些问题需要有新的方法手段。

2015年,习近平总书记在中央城市工作会议上强调,要充分认识和自觉顺应城市发展规律,着力解决“城市病”等突出问题,不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力,建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,要求健全社会公众满意度评价和第三方考评机制。2017年,习近平总书记视察北京城市规划建设管理工作时,要求建立城市体检评估机制。2019年,习近平总书记在考察上海工作时提出“人民城市人民建,人民城市为人民”的新要求。习近平总书记的系列重要指示,为城市体检评估工作指明了方向。

一、城市体检评估制度是推动城市高质量发展的重要抓手

城市体检评估是顺应城镇化发展规律和城市发展建设的阶段性任务要求,通过建立指标体系,对城市人居环境状况进行全面、常态化、周期性的评价,从“住房、社区、街区、城区”4个层面查找人居环境的短板与不足,是发现问题与解决问题的一种科学决策方法。正如“罗马不是一天建成的”,现代的城市也是有着多年发展建设的积累,有很多问题是长期形成的,这就需要在系统诊断、周期调整、动态优化中逐步解决相关问题。

城市体检评估工作是打通城市政府各项决策流程的重要工具,通过指标设定、数据采集、问题诊断、治理清单管理等环节与城市规划建设管理各项工作流程进行紧密衔接,为各级政府有目的性、系统性推进城市问题整治工作提供了有效决策支撑,切实避免了“头痛医头、脚痛医脚”的片面决策局面。通过周期性的城市体检评估工作,改变了以往在城市规划、建设与管理领域治理任务不成系统、碎片化的工作局面,同时建立起老百姓对美好生活期望的诉求表达与政府决策之间的工作平台,为政府统筹推动城市更新行动、协同专项治理工作提供综合依据。

目前,城市体检评估工作已全面开展。2018年,住房和城乡建设部会同北京市率先开展北京城市体检评估工作;2019年,住房和城乡建设部选取了11个城市开展体检试点工作;2020年,扩大到36座样本城市,突出城市“防疫情、补短板、扩内需”的体检主题;2021—2022年,又将样本城市扩大至59个。

二、建立健全城市体检评估机制

(一)建立科学决策的体检“问诊”技术体系

一是通过基础指标和特色指标,构建发现问题的“问诊”方法。城市体检评估基础指标体系覆盖了城市发展建设的各项系统领域,对于住房、社区(小区)、街区层面的人居环境建设问题进行查找;同时在城区层面上围绕不同城市的各项子系统进行体检,发现风险隐患和各类问题,尤其是涉及资源环境、城市安全、文化保护等方面的底线指标是查找重点。此外,各地可结合国家和区域战略对城市发展定位、城市发展特色、社会满意度调查反馈的民生问题来设定长期监测的特色指标;同时考虑各地五年规划和政府近期重点工作,以及面向城市的现代化治理等方面来增加相关指标,纳入体检评估工作,实现对城市相关规划的动态跟踪反馈。

二是建构科学的指标分析方法。需要注重指标的交叉关联分析,注重不同尺度、类型空间单元的差异化分析。城市是复杂巨系统,不同指标间存在内在的相互关联性,通过交叉关联分析往往能够揭示深层次的问题,便于梳理出问题的主线。城市病在城市不同区域、不同尺度上的表征及成因可能存在差异,多尺度差异化分析有助于提出精细化的治理方案。如城市的中微观空间层次可聚焦圈层、区县、街道、社区等尺度,进行基于实证的、差异化的评估分析,提高问题识别的精细化水平。

(二)主动查找老百姓身边的问题,回应“急难愁盼”关切

过去城市规划工作偏重宏观规划目标的制定和战略举措的前瞻性研判,对于微观层面老百姓多样化的需求响应不足,也缺乏响应的工作机制。城市体检评估工作正可弥补原有城市规划方面的“短板”,通过指标体系紧密对接老百姓身边问题,同时借助于第三方机构开展的居民抽样问卷调查工作,深入基层街道、社区,从城市体检评估的8个维度详细了解居民的主观意愿,了解社区管理工作,使得“城市病”问诊工作有的放矢。此外,部分城市也结合政府开通的“12345”热线,将一段时间内老百姓对于城市规划建设管理方面的诉求进行汇总,一并纳入城市体检评估的问题诊断之中。

(三)不断完善城市体检评估的协调沟通机制

城市体检评估工作是政府政策决策、施政和监督管理的有效工具,能够应对复杂多样的城市人居环境改善目标及任务,因此强化体检评估的平台协调、协商机制尤为重要。一方面,通过“市—区—街道—社区”4级协同联动机制,“自上而下”与“自下而上”相结合开展体检各项工作,将基层的问题及诉求有效反馈给政府决策者,将各政府部门、各级政府的行动计划和项目库有效整合起来。另一方面,通过公众参与机制,以政府为主导,其他各非政府主体有效参与到监督、评价、回应工作中来,形成合作共治、共同缔造的局面。

(四)围绕城市更新行动,推动政府精细化治理

推进城市体检评估工作有助于各城市政府有序梳理城市建设年度计划,特别是在制定城市更新行动中具有重要意义。第一,在编制更新行动方案阶段,城市体检评估工作可从市、区级层面上统筹更新单元实施计划,梳理各项更新项目,为动态推动城市更新工作提供有力支撑和依据。第二,在城市更新行动的执行阶段,可根据“城市病”问题整治清单梳理城市更新的任务清单,结合地方财政及融资条件,有计划地推进城市更新行动,避免举债式更新模式。第三,在城市更新的实施阶段,可通过城市体检评估反映更新的进展与成效,动态跟踪与评估实施城市更新绩效。此外,对于老旧小区改造、完整居住社区补短板、历史文化名城保护与历史文化街区修缮等专项的城市更新工作,城市体检评估工作同样发挥了重要支撑作用。

(五)建立智慧体检评估信息平台

不断提升城市体检评估信息平台的技术水平,建立开放、智能的“体检大脑”。对接城市信息模型(CIM)、工程建设项目审批管理、数字城管等信息平台,整合相关数据,形成统一的人居环境基础数据库,对城市人居环境进行长期跟踪监测,注重新技术在问题分析与诊断方面的应用。引入遥感影像数据的AI识别、手机信令分析、互联网数据抓取与可视化、街景图片的AI识别等新兴城市研究技术方法对于城市体检指标进行分析评估,有针对性地分析识别城市人居环境问题。

三、地方体检实践成效

(一)重庆

重庆城市体检从2020年开展以来,建立了城市体检指标库和评价标准,深入开展社会满意度调查,体检范围由中心城区扩大到主城都市区,体检深度逐步覆盖到“市—区—街道/社区”多个层级。城市层面持续开展年度监测,综合社会满意度调查主观评价、指标分析客观评价以及住房和城乡建设部第三方体检结论,系统评估中心城区发展特征。在此过程中,探索建立了“一表三单一方案”的体检成果,“城市体检推动城市更新”的成果转化路径以及“市民医生”工作机制,有效促进城市治理开创高质量发展新局面,进一步推动重庆城市体检工作走在全国前列、作出示范。

1.坚持民生导向,建立全过程公众参与机制

城市体检需要形成直达基层的信息互通渠道,重庆将社会满意度调查工作纳入党史学习教育“我为群众办实事”活动,覆盖主城都市区建成区范围168个街道、1340个社区,成为广大市民反映诉求的“直通车”。通过创新调查方法、拓展调查渠道,充分调动居民参与的积极性,收集的问卷数量从2020年的1万余份增长至2022年9万余份,连续两年保持在全国试点城市前列。

重庆建立了从前期调查、指标设计、分析诊断到治疗提升等多环节全过程公众参与机制。问卷调查环节建立“市级统筹、区级安排、街道分配、社区执行”的调查方式,同步组织调查进轨道、进商圈等,拓展调研渠道,关注典型人群需求,上门调查困难家庭、残障人士以及在渝外籍人士,广泛发动社会各界参与。指标设计环节针对居民提案关注的公共服务、交通出行、城市环境等问题设计补充指标。分析诊断环节与社区规划师、本地专家开展广泛合作,建立“主观+客观+专家”的评价方式。治疗提升环节建立“边检边改”工作机制,及时归纳梳理居民提案,建立分类台账,形成整改建议反馈给相关部门。

2.坚持问题导向,形成“一表三单一方案”体检成果

查找“城市病”是城市体检工作的关键环节,重庆通过开展客观定量指标评价和主观定性满意度调查分析,深入查找城市“病灶”,为精准开具“疗方”奠定基础。构建了从“单指标评价”“多指标评价”到“城市综合诊断”3类评价模型。综合空间数据、居民感知及专家评测的系统评价,形成体检指标的“综合评价表”;打通8个维度,按城市专项工作关联度,形成开发强度、公共服务、公共安全等专项工作的系统评价;引入城市竞争力、吸引力、可持续发展力的战略分析模型,对城市进行总体分析,形成城市“优势清单”“短板清单”“城市病清单”;依托体检诊断结论形成问题台账和任务清单;结合部门专项工作形成年度城市治理提升建议方案,函送辖区政府及市级相关部门。重庆依托“一表三单一方案”体检成果,将体检发现的问题和相关建议融入了城市提升“十四五”、人居环境“十四五”、基础设施建设“十四五”等相关城市专项规划中,助推老旧小区改造、社区服务提升、城市环境品质提升等多个领域政策制定。

3.探索多层级的城市体检推动城市更新的方法路径

重庆在区县层面,一是聚焦特大城市内部发展情况,开展中心城区体检与主城新区第三方城市体检;二是面向渝中区、九龙坡区、万州区开展自体检。街道/社区层面,创新开展“市民医生”工作,选取渝中区、九龙坡区、北碚区等8个街道开展街道社区体检工作试点。

为探索城市体检推动城市更新,重庆在中心城区全面开展城市更新专项体检,建立了“摸家底—纳民意—找问题—促更新—评效果”的全周期闭环运行机制。摸家底,以综合体检指标为基础,补充老旧小区占比、商业空置率等15项专项指标,全面梳理中心城区存量资源特征,搭建中心城区城市更新体检的数据基座。纳民意,持续推进社会满意度调查,收集居民问卷、社区问卷、居民提案作为民意数据。找问题,针对老旧小区、老旧商业区、老旧厂区、历史文化区等更新对象开展专项评估,动态监测更新资源改造利用情况,分类总结资源特征及其所在区域的城市问题。促更新,基于资源摸查与问题识别,生成全市重点更新区域与重点项目,辅助制订片区策划与更新年度计划。评效果,建立城市更新项目常态化评估机制,抽取30个更新项目梳理实施过程的堵点卡点,总结工作经验,为后续政策制度提供支撑。

4.面向好房子、好社区开展“市民医生”试点,推动社区治理

2022年,重庆城市体检工作创新探索“市民医生”机制,进一步将体检工作向街道和社区层面走深走实,经市(区)住房和城乡建设委员会、专家团队共同协商,选取渝中区、九龙坡区、北碚区等8个街道作为试点区域。“市民医生”分3类,即由专业技术人员组成的“专业医生”、由街道社区工作者组成的“门诊医生”、由热心市民组成的“志愿者医生”,结合各级事权,通过“意见征集库”“居民议事堂”“综合会诊厅”等方式,搭建问题反馈协商解决平台,形成问题整改建议和行动清单。结合“区级部门—街道—社区”的各级事权分级梳理各级问题,形成“立即改、重点改、长效改”3类“边检边改”工作路径。同时建立问题长效跟踪反馈机制,针对3类问题由“专业医生”建立整改工作台账,形成工作月报定期反馈居民与相关部门,取得良好社会反响。

(二)宁波

宁波市于2021年、2022年连续入选全国城市体检样本,经过两年实践,构建起“体系构建—数据采集—计算评价—诊断建议—行动落实”的年度工作完整闭环,在创新自检技术方法、服务部门高效能治理、支撑更新行动实施3个方面,探索形成具有宁波特色的经验做法。

1.创新自检技术方法

建立人本导向的指标体系。紧密结合城市特点,研究选取特色指标,特别注重从人的感受出发,围绕“居、游、文、行”等贴近居民日常生活的领域,补充帮助挖掘深层现象与原因的指标,实现人本化、精准化的“真”体检。

完善多维校核的评价标准。建立“5+1”评价参考系,适配自身发展条件与阶段,支撑指标评价分级。“5”包括国家及地方标准规范、规划目标、国省平均水平、对标城市指标值、宁波历史数据,“1”是以社会满意度调查结果作为校核。

创新网格抽样专项调查方法。建立覆盖建成区的1000×1000米网格图层,依托人群热力和区位条件区分城市中心区、成熟居住区、滨江战略区、绕城高速外城区4类特定功能区,每类功能区选取3个网格,对部分实时性较强、不具备年度统计基础的街道风貌秩序相关指标实地采样。

扩充拓展市民调查。增加调查内容深度,围绕公园绿道、滨水地区、历史保护、养老育幼等焦点问题增补专题调查,从调查“满不满意”更进一步,了解“为什么不满意”。

2.服务部门高效能治理

部门共同参与,让体检更好用。体检涵盖城市发展与人居环境建设的方方面面,宁波工作由市住房和城乡建设局牵头,与多个市级相关部门进行覆盖全过程的多轮对接,确保达成共识,提高结论准确性、可靠性的同时,推动成果切实应用。

分解治理任务,让体检更管用。体检报告经专家审议后上报市政府提请参考。形成问题清单、行动清单,按照市级有关部门职能,将体检发现问题、评价为不足或不达标的指标及相应行动建议逐个分解落实。

深度专项体检,让体检更有用。宁波在浙江省住房和城乡建设厅指导下开展专项体检,聚焦问题细化丰富评估内容,对口部门职能落实“城市病”治理,结合专项规划生成近期项目计划。当前已完成供水污水、防涝、环境卫生、燃气、道路交通、园林绿化、社区公共服务设施、住房、历史文化保护9类专项体检。

3.支撑更新行动实施

搭体系,市级层面打通体检到更新的传导联系。宁波市以入选首批城市更新试点为契机,通过体检摸清底细,梳理识别待提升社区、近郊村庄、厂房楼宇、历史街区、滨水地区、城镇集群6类对象,叠合形成更新潜力“一张图”。以此为基础,结构统领、聚焦重点更新片区。

推试点,将片区作为衔接体检和更新的关键载体。宁波市率先启动鄞州区中河、华严两片区城市体检与更新策划,初步探索出一套“体检—策划”全流程工作链和技术方法集成。

建机制,出台相关技术规范。宁波市强化制度建设,对工作流程和方法进行归纳总结,陆续形成《宁波市区县(市)城市体检工作技术指南》《宁波市城市更新片区体检和策划方案》等指引性文件,指导区县(市)及各片区规范化、常态化开展城市体检、加强成果应用、衔接更新行动。

(三)景德镇

2019年至2022年,景德镇市连续4年成为住房和城乡建设部城市体检试点城市和样本城市。2021年3月,住房和城乡建设部、江西省人民政府签署《建立城市体检评估机制推进城市高质量发展示范省建设合作框架协议》,合作建立城市体检评估工作机制。在此背景下,景德镇市按照住房和城乡建设部与江西省的工作双要求,积极先行先试、探索实践,深入推进城市体检试点工作,在支撑现代化城市治理、促进城市更新的目标方面做出了有益的探索,4年来在城市建设方面取得了显著的成效,其技术创新与成效上主要体现在以下3个方面。

1.围绕特色,全面评价

按照住房和城乡建设部和江西省住房和城乡建设厅的双要求,全面构建景德镇市体检基础指标体系,并依据景德镇城市发展特色、近期政府重点工作,遵循愿景导向、个性导向、操作导向相结合的原则,设置保护与传承、文化与创意、智慧与创新、开放与交流、宜居与宜游5类特色指标,同步开展居民满意度调查,主客观结合对景德镇市城市运行状态进行全面评价。

景德镇市结合自身特点,从“国际瓷都”城市对标、相关规划目标、国家行业标准、优秀示范标准、历年数据对比、社会满意度调查6个维度完善具有景德镇特色的体检指标评估体系,对景德镇市100余项城市体检指标进行综合研判,形成支撑评估、监测、预警的动态跟踪机制。

2.多源开放,动态监测

景德镇遵循多源开放的原则对体检数据进行全面采集,其中:政府官方数据通过制定体检指标填报模板、与政府各个部门深入多轮对接获得;多源大数据包含遥感影像解译数据、手机信令数据、基于互联网的开放数据等;社会满意度问卷以居民满意度调查的抽样数据作为有益补充。此3类数据在景德镇体检工作中相互校核,共同形成相对客观有效的体检数据。

景德镇城市体检信息平台系统汇总和展示城市体检指标和相关空间数据,除提供丰富的可视化分析展示外,提供了地图基本操作、空间分析等功能,使用地图、图表、时空演变、视图交互的方式对数据进行可视化展示与分析,为推动城市高品质发展提供决策支持。

3.结合更新,联动推进

景德镇结合城市体检中反映出的优势特征与短板问题,更加紧密地将城市体检与城市更新相结合。通过城市体检识别城市更新重点片区,进一步深化体检指标与城市空间的结合,结合大数据分析、居民满意度问卷全面查找城市体检问题指标的空间分布情况。通过叠加城市体检问题空间与城市更新潜力空间,指导城市更新工作中对城市更新重点片区的判断和选择。

(来源:《中国城市发展报告》)