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孙皓霆:广州:大力推进城市更新,实现城市可持续发展

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文/孙皓霆 广州市城市建设事务中心

2020年, 党的十九届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次明确提出“实施城市更新行动”,将城市更新上升到国家战略层面,为新时期城市发展提出纲领性要求。1949 年以来,尤其是改革开放以来,广州的经济社会发展取得了举世瞩目的成绩,但依赖新增资源的传统发展模式已难以为继,必须进一步转变发展方式,通过城市更新释放存量资源潜力,满足城市转型发展对新空间、新经济、新功能的资源需求,实现城市的可持续发展。

多举措并举,实施城市更新行动

健全工作机制。广州 2015 年成立市城市更新工作领导小组,作为统筹全市更新改造工作的常设性工作协调机构,由市政府主要领导任组长,市直各有关单位和区政府为成员单位 ;各区也相应成立由区政府主要领导挂帅的区城市更新工作领导小组,统筹负责本行政区域内更新改造项目实施。2023 年 5 月,为进一步加强城中村改造政府统筹,广州成立了城中村改造建设指挥部,由市委主要领导任第一总指挥,市政府主要领导任总指挥,强力推动城中村改造。此外,为提高城中村改造工作的科学决策水平,广州成立了城市更新专家咨询委员会,建立了一支涵盖城市更新、规划、土地、建设等多专业的专家队伍,为城中村改造政策制定、规划编制、方案审查等提供咨询意见。

强化规划引领。建立“专项规划—建设规划—项目储备库和年度计划”有机结合、层层递进的城市更新规划计划管理体系,即城市更新专项规划明确中长期发展目标,城市更新项目近期建设规划划定近期城市更新片区、重点项目,城市更新项目储备库、年度计划明确具体项目推进进度,控制城中村改造规模、调节开发节奏。

注重片区统筹。在政府主导基础上,开展城市更新片区策划工作,推进成片连片更新改造,打破土地权属界限,整合归并零散地块,统一土地整理、规划、管理,统筹谋划带动片区产业经济、公共服务、环境品质、住房保障、文化传承等全方位发展。以琶洲村为例,其文化传承、创新发展与绿色生态和谐共生的发展模式,使琶洲村成为广州城市更新的典范。

探索改造新模式。按照党中央、国务院关于超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署,广州目前正在探索“依法征收、净地出让”的城中村改造新模式。选定新中轴线(海珠)、广州火车站、罗冲围片区、环五山创新策源区等 4 个重点片区作为试点,建立市、区联合的“指挥部 + 公司”工作机制,明确国有企业作为城中村改造主体,在市指挥部统筹下,配合政府开展征收、补偿和安置工作,形成净地后依法依规出让。充足的资金是顺利推进城中村改造的关键因素,广州正在积极争取国家层面对城中村改造在中央预算内资金、地方政府专项债券、政策性开发性金融工具等领域的支持。

筹建保障性住房。广州注重将城中村改造与发展保障性住房相结合,要求城中村改造地块除安置用房外的住宅用地按一定比例建设保障性住房,复建安置区满足村民自住外富余的出租房源,以小户型为主相对集中建设,并长期租赁用作保障性租赁住房。城中村现状住宅或非居住存量房屋在满足结构安全、符合既有建筑改造利用消防规范和标准的前提下,纳入保障性租赁住房规范管理。引导个人和集体产权的保障性租赁住房委托村集体经济组织或选聘专业化规模化住房租赁机构整体运营。同时,组建广州安居集团,通过市场化、专业化、规模化运作,加大保障性住房筹建和供应力度,推动形成长效机制。以北三村梦享社区为例,优势、爱加、穗美、心中等 5 家出租屋代管企业先后入驻,已累计代管升级出租屋 891 栋,打造人才公寓 16 590 套,有力服务了片区企业发展。

继续实施城市更新行动的主要路径

加快城中村改造立法。积极总结城中村改造工作经验,出台《广州市城中村改造条例》,研究制定城中村改造项目房屋拆迁补偿安置行政处理工作指引,充分运用法治思维解决城中村改造工作中留守户等难点问题。落实国家关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的政策文件,完善本地配套政策措施,为新形势、新模式下的城中村改造提供政策支持。出台及完善相关政策,重振相关企业的信心,鼓励企业对城市更新项目继续投入资金。

推动产业转型升级。聚焦现代化产业体系建设,处理好“住”与“产”的关系,在更新改造中增加现代化产业空间供给,编制实施好产业转型升级规划,完善产业配套设施,加强新兴产业导入,推动村级工业园、物流园、传统批发市场转型升级。

加强历史文化遗产保护利用。处理好“留”和“改”的关系,深入开展改造项目历史文化资源调查评估和普查认定,制定历史文化资源保护清单,严格保护不可移动文物、历史建筑、古树名木。合理多元利用历史文化遗产,引进文化、旅游、商业等业态和功能,促进历史文化遗产活化利用。

积极拓展资金来源。通过争取国家专项借款、专项贷款、中央财政补助、申请地方政府专项债券等途径,加大城市更新资金扶持力度。推动成立广州城中村改造基金,鼓励金融机构参与项目融资,拓展多元化融资渠道。

城市更新不仅是对物质空间的开发再利用,更是对城市内涵的更新重塑、城市功能的完善提升,是实现城市可持续发展的重要抓手。广州作为国家中心城市、改革创新的前沿阵地,理应继续发挥“领跑者”的优势,坚定不移地大力推进城市更新,为城市的建设发展注入新动力、拓展新空间。

(来源:《城乡建设》)