文/王　林　上海交通大学设计学院长聘教授，中国城市治理研究院责任教授，上海市城市更新专家委员会委员

 01 研究背景与战略意义

“人民城市人民建、人民城市为人民”是习近平总书记2019年11月在上海考察时首次提出的重要理念。他强调，“城市管理应该像绣花一样精细”，满足市民对城市公共空间和生活品质的更高需求。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。党的二十大报告明确提出：“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”2024年，党的二十届三中全会面对人民群众的新期待，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革，再次强调“人民城市”理念，深化城市建设、运营、治理体制改革，推动形成超大特大城市智慧、高效治理新体系。建立可持续的城市更新模式和政策法规，深化城市安全韧性提升行动。城市更新理论与实践经历了从“城市重建”到“城市振兴”再到“城市更新”等阶段的演进，关注重点从“城”转向“人”，实施路径从“政府统管”转向“协同共治”。当前，伴随着城市发展逐渐从增量开发到存量运营，我国城市进入“存量更新”与“高质量发展”新阶段，城市更新成为新常态，相关理论方法和实施机制亟须进行系统性梳理和创新性思考。

2021年8月25日，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过《上海市城市更新条例》，为城市更新的目标要求与管理制度等提供了法律支撑。市政府及相关部门相继颁布《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》（2022）及《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》（2023），对上海市城市更新工作提出更高要求，并带来重要机遇。目前，上海市正积极探索构建可持续的城市更新模式，深入研究城市更新的科学路径，对于推动中国式现代化具有重要意义。

02 城市更新时代的新问题与新挑战

在新发展时期，城市更新过程及其运行机制极其复杂，体现在政府、企业、公众等多元主体之间的复杂关系，社会、经济、政治、文化、生态等多个维度的评价体系，不同更新类型采用的政企合作、协议协商、自主更新等多种可能模式，以及企业经济账、政府管理账、社会治理账、可持续发展账等多本城市更新发展“大账”中各要素之间的结构关系和运行方式等多个方面。梳理当前阶段城市更新工作推进过程中面临的新情况、新问题、新挑战，体现在以下四个方面。

2.1更新分类不精细

城市更新项目类别众多，更新对象纷繁复杂，涉及存量空间上复杂的利益关系，通过系统梳理，为全面有序、分层、分类、分区域、系统化推进各类城市更新进行精准施策。目前，学界针对城市更新虽有多样化的分类研究，但尚缺少以更新实施为目标、基于城市更新行动的体系化、精细化研究，对城市更新实践类型缺少系统性的框架指引和体系建构。

2.2更新模式不清晰

在城市更新过程中，政府负责政策制定、规划引领，市场则发挥资源配置和运营管理的优势，社会层面强调公众参与和社区治理，三者共同推动城市更新项目顺利开展。但目前学界对更新实施路径尚缺少深入研究，针对居住、历史风貌、公共空间、产业园区、商业商办、综合区域六大类更新对象，缺少系统性的更新方法、对策机制的模式探索。例如，在住区更新中，上海各类老旧房屋建筑类型较多，里弄住宅、花园住宅、工人新村、城中村，甚至是商品住宅等，都存在不同的更新需求；又如，中心城区的城市更新不再简单地沿袭征收、土地储备模式，新的“一级做地”模式如何实现产权汇集、意愿共识达成，缺少更新路径依赖。连点成片的统筹机制、区域更新机制涉及政府、市场、社会等主体跨领域合作的模式，缺少系统研究和政策支持，与市委、市政府“五个统筹”的要求差距明显。

2.3更新力量不协同

城市更新涉及政府、实施企业、原物业权利人、社会公众等多元主体，但现有多元主体之间的博弈与协调缺乏有效的规则框架、实施平台、利益分配机制，特别是缺乏强有力的协调、协商和公众参与机制。在区域更新中，前期计划更新项目谋划在具体更新过程中如何形成协商沟通机制；在项目更新方案编制中如何建立工作机制；在项目实施阶段如何确定统筹主体、实施主体，以及多方主体如何配合。此外，还存在主体责任界定难的问题，这些往往都会导致更新项目推进缓慢。尤其是政府如何通过政策保障、引导和协调，推进自有产权主体实施自主更新，调动多元主体的积极性，鼓励专家与社会公众参与，推动政府各个部门之间统筹协作，形成多元主体联动推动机制。例如，在外滩第二立面更新项目中，虽然市、区两级政府成立专门推进协调机构，但涉及利益主体复杂，缺乏集统筹与实施于一体的更新机制与实施平台，难以切实推动公共投资与企业投资、私人投资的联动与协同。

2.4更新政策不到位

现有的一大批城市更新政策规定，虽然有一定的前瞻性，但大多处于试点阶段，尚未系统出台城市更新条例实施细则，距离更新实操中的“一线实际管用”还有很大差距。缺少强有力的法规支撑，往往造成复杂多元主体联动的城市更新项目在实施时中途搁置或停滞不前。同时，城市更新各类相关政策还存在不完善、路径不清晰等问题，对不同更新类型、任务缺乏针对性；此外，还需要考虑主体的操作落地，精细化地明确内容，帮助各类实施主体树立信心。例如，目前正在实施的一批城中村改造项目，面临金融政策中一二级隔断、融资渠道重设的困难，政策多变不稳定，市场开发主体观望气氛重。

由此可见，我们需要研究借鉴国内外城市更新试点案例的成功经验，深入分析、总结提炼城市更新模式与机制的创新举措，站高看远，前瞻设计，为破解上海城市更新难题提供重要参考。

03 可持续城市更新模式与制度创新的思路与方法

3.1更新分类不精细

鉴于城市更新对象多样，须促进更新治理尺度、动力机制与管控要素的多维适配。因此，城市更新项目分类研究对于分层次、有针对性、精细化地开展更新项目管控和推进实施具有重要意义。

在现状调研与精细研判上海城市更新资源的基础上，以“人民为中心”即人民需求、人民参与、人民共识为分类原则，以指导更新实施为分类目标，对更新内容进行要素拓展和深化细化，有针对性地衔接更新类型和实施策略的对应关系，结合全面性、系统性推进城市更新行动的需要，提出上海城市更新的类型体系建构（图1）。

图 1 上海城市更新类型体系框图　　资料来源：笔者绘制

将城市更新类型系统地划分为住区更新、工业区转型更新、商业商办更新、历史风貌保护更新、公共空间更新和综合区域更新6个大类、29个中类。结合具体的类型特点进一步细分为92个小类，从而建立内涵丰富的上海城市更新类型体系；在此基础上，可以进一步针对每一类型的特征，结合优秀的更新案例经验剖析，提出有针对性的更新策略，以及提供精细研判的框架和基础。

3.2分类施策，系统推进，探索不同更新类型的更新方式模式

对城市更新进行分类研究，分析不同类型的更新项目在实施过程中存在的土地、规划、房屋安置、财政资金、技术法规方面的政策瓶颈，提出创新的政策建议，明晰操作流程，细化奖励标准。选取历史风貌保护更新、工业区转型更新及公共空间更新中的街道微更新进行重点阐述。

图 2 历史风貌保护更新的类型体系图　　资料来源：笔者绘制

3.2.1历史风貌保护更新

历史风貌保护更新类项目（图2）要坚持保护与更新、保留与新建的有机结合。一是通过风貌价值评估判识保留和拆除的部分，避免简单地全面保留，确保新、老建筑与地块功能的协调性，推动城市有机生长。二是对现行技术规定进行创新突破。在历史风貌区中，里弄建筑的尺度、格局、肌理与现行的技术规定有较大差别，要保留原有的空间格局、街巷尺度，就必须提出适用于历史风貌街坊的规划技术规定。三是要将历史风貌区作为特定的更新区域，制定特定的土地规划政策，不必拘泥于通常的技术标准，因地施策。对于地块中的新建项目，可以编制城市设计和详细规划作为法定依据，并通过基于项目实施的修建性详细规划来保证落实。

3.2.2工业区转型更新

针对工业区转型更新提出以下三个方面的实施策略。一是促进工业整体转型。倡导集中成片的存量工业用地区域，鼓励产业更新功能性平台与街镇合作，组织区域内权属分散的零星用地权利人整体实施转型更新。二是加强工业遗产保护。应当在工业转型过程中，传承工业文明，延续城市工业文化，切实加强工业遗产整体保护与利用，确保工业区转型过程中保护利用与有机更新相结合，要系统调研评估、整体规划统筹、传承更新发展。三是建立工业更新特定区。有针对性地形成“联合转型、自主转型、政府收储”三类差别化、“一地一策”的实施机制和利用策略。四是加大对工业用地转型的政策支持力度。要坚持“以用为先”的指导思想，创新体制机制，促进地方盘活更多的存量空间。

3.2.3公共空间更新中街道微更新

街道微更新是与城市居民关系最为密切的城市公共空间更新。街道公共景观塑造涉及沿街商家、居民及政府的多个管理部门，面对城市街道自身不断更新的需求，如何建立有效、可持续的更新治理机制是核心。总结徐汇区衡复历史文化风貌区街道设计与更新实践的经验，尤其是参考高安路“一路一弄”街道精细化管理示范案例，通过刚性管控与柔性引导，实现多方共治、社会参与及全过程管理。

一是明确街道公共空间微更新设计方法。要系统思维、递进引导，制定从宏观、中观到微观层面的设计通则、街道导则及建筑街面导则；要整体思考，以问题为导向，通过全方位梳理街道各界面的问题，明确问题清单及难点并制定任务清单；要精细思维、细化要素，分别对各类各项街道要素进行整体及局部的现状研究。二是制定街道公共空间微更新实施路径。要有专业思维、治理思维、智慧思维，依托专业化力量，结合刚性管控与柔性引导，遵循多方共治、社会参与及全过程管理要求制定实施路径，运用智能化管理和长效管控，动态提升治理效能。三是同一规划、协同实施、共同治理。首先，“同一规划”不是统一规划。以一条道路为例，对道路的店招店牌，绿容局有规划；对沿街小区立面整治，住建委、房管局有规划；道路铺装、路灯、街道家具，市政局有规划……每个部门都有统一规划，但是都不相同。因此，街道要实现精细化管理就是要“同一规划”，每个部门都按照同一个规划来实施管理。其次，“协同实施”就是各个部门按照同一规划，在同一时段相互配合、共同组织实施，遇到矛盾协调、协商解决。最后，“共同治理”就是在整治过程中取得居民、商家、企业的多方支持；同时，建立引导机制、社会监督机制、长期可持续管理机制，实现整治后的长期维护和智慧管理城市。通过搭建专业化支撑、智慧化管理、多元化治理的实施平台与运作机制，实现街道空间的可持续微更新。

上海的民心工程、地标性网红打卡地——武康大楼，就是对六叉路口进行精细化城市设计的典范。为满足居民与武康大楼完美同框的需要，创新性地将人行道拓宽3.6米，并进行多杆合一、绿地景观调整等一系列精细更新，满足了游客的拍照需求，使武康大楼成为广大人民所热爱的城市历史风貌地标，真正体现了“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，以及可持续的街道更新实施机制与创新思维。

3.3评估更新实施效果，建立不同类型的卓越城市更新案例库

强化示范带动作用。聚焦一批群众改造意愿强、方案成熟度高的更新项目，尽快形成更多可复制、可借鉴的成功案例，为面上推广提供城市更新的典型经验和示范案例。

在多年的更新实践中，上海市在试点与实践探索中取得了许多成功经验与创新做法，需要研究提炼，形成可复制、可推广的实施机制与路径，并通过制定城市更新的实施意见或更新细则等予以法规锚固（图3）。

图 3 住区更新分类、典型案例与更新策略研究路径图　　资料来源：笔者绘制

比如，普陀红旗村、青浦蟠龙天地项目，通过区域性系统规划、整体更新、土地一二级联动、政府强力牵头推动、国企平台统筹，与市场、村民等社会力量协同与联动实现共赢。

红旗村项目作为上海市城中村改造试点项目，探索了在政府全力推动下的多元主体共同实施及社会多方共同参与的机制。一是区域统筹，制定区域整体更新规划，提升区域开发能级。通过对整体规划的优化调整，实现更新规划的可操作性，增强项目自身资金的平衡能力。二是注重村民利益保障，采用多种方式，支持集体经济组织可持续发展。一方面，居民实行就地安置措施。红旗村地块实现了居民的原址回迁，让村民得到实惠，提升原住民的文化认同感和环境满意度。另一方面，充分保障农村集体经济发展和农民长期稳定的收益。集体经济组织入股项目主体公司，参与地块开发，能够享受开发和经营带来的红利。同时，在地块核心位置给集体经济组织留存物业资产，为失地农民提供就业岗位和分配资金，实现征地劳动力和养老人员的妥善安置及保障，为集体经济组织可持续发展提供支持。三是通过土地一二级联动开发，多元主体共同参与，实现共建、共治、共享。红旗村项目通过镇集体经济组织引入央企、区属企业作为合作单位，减轻资金筹措压力；借助土地一二级联动开发，突破政策瓶颈，填补项目收支缺口，实现社会效益与经济效益的平衡，推动红旗村城中村更新改造项目的成功实施。鉴于城中村改造的复杂性与特殊性，其在更新方法、更新政策、实施机制上的探索，对上海市乃至全国的城中村更新都具有参考价值与借鉴意义。

2023年以来，市委、市政府落实市级城市更新平台，试点了一批城市更新项目，包括虹口瑞康里、徐汇长桥新村等项目，相关经验非常宝贵，值得复制推广。各区也结合区域城市更新谋划，对不成套住宅实施“拆落地”改造（如静安彭浦新村、蕃瓜弄、杨浦228、凤南一村等），也形成了很好的工作经验。这些经过实践验证的、切实有效的更新机制和创新政策，应当总结并予以锚固，成为破解城中村、里弄建筑、工人新村、小梁薄板等“两旧一村”更新难点的创新机制。

随着人民生活物质水平的日益提高，城市更新建设品质不断发展，让具有历史的建筑风貌社区融入当下的日常生活，让历史记忆与街区在未来和谐共生是城市更新的发展理念。杨浦长白社区228街坊（简称“228街坊”）的改造更新与提升完善，提供了一个很好的样板案例。

228街坊是20世纪50年代建造的第一代工人居住区，原名为“长白一村”，是1949年后上海第一批“两万户”工人新村，也是上海市现存唯一的“两万户”历史风貌住宅区，更是上海这个现代工业摇篮发展中的特殊地区。上海的工业发展在开埠后达到新高度，大量劳动工人涌入，并居住在条件恶劣的棚户区，建造工人新村成为破解工人居住困境的必然选择。1952年，为解决三百万产业工人的住房困难问题，上海市率先以“工人新村”为理念，首次由中国建筑师独立设计，建成了可供两万户家庭居住的9个新村，“两万户”因此得名。

历经约70年的时代变迁和人口增长，局促的空间环境和生活模式，已经无法满足人口增长和生活水平提高后的居住需求，统一扩建和自发加建在“两万户”中不断发生，城市更新的呼声日益增强。杨浦区及时发现问题，启动保护改造、整体更新，以重现风貌、重塑功能、重赋价值为引领，将228街坊的物理空间改造和公共服务植入有机结合，力求打造出一个留存历史与记忆，传承光荣与梦想，集生活、商业、文化和休闲等公共服务为一体的“15分钟社区生活圈”样本，打造新时代人民城市的幸福社区。

在建设发展的过程中，社区首先确定了跨越70年的建筑风貌保护与共生空间形态，形成228街坊的典型特色。社区更新中如何更好地体现228街坊的功能特色，提升其景观环境品质，整体完成街坊形象功能、风貌特色的塑造，成为建设后期直至改造完成后的重点任务。

在已经形成的228街坊基本空间格局的场地上，如何将历史记忆、文化内涵与当代功能需求结合，并进行整体的环境优化，成为工作的核心与难点。通过现场调研，228街坊是1949年后工人新村的“活样板”，呈现了不同时期工人新村迭代的风貌，极具特色。在街坊内，有修旧如旧的20世纪50年代的历史工人新村，有20世纪90年代的现代工人住宅，也有21世纪20年代的当代长租公寓。这些不同时期、不同风貌的工人住宅建筑，承载了中华人民共和国成立后工人集体生活的记忆和共享的邻里关系，传承了“两万户”劳动人民的精神内涵，是杨浦地域文化的物质载体，也是工人集体居住的历史范本。因此，完整地保留街区70年历史共生的特色风貌环境是此次提升的核心，更新重点是全面提升228街坊及其周边片区的环境品质，统筹把控街坊整体的风貌，以“项目包”的形式，整体统筹内部环境打造、周边道路美丽街区营建，以及周边多层住宅美丽家园等项目更新。

在风貌共生规划理念的基础上，更新对整体区域提升还提出“延续历史风貌，强调文化内涵；强化功能提升，完善服务配套；优化街区环境，提升景观品质”三大提升策略，力求从空间环境形态和城市功能服务等多维度，将228街坊打造成一个历史风貌与功能配套兼具的新时代人民城市幸福社区。

在花园特色景观理念的基础上，将工人新村视为一种集体居住形式，体现了田园城市的理想，蕴含着人民对美好生活的愿景。因此，团队从田园城市塑造的角度出发，挖掘区域空间及人文精神，将花园环境的塑造确定为此次提升的重要策略。利用木质围栏与绿化景观结合，打造具有传统风貌的花园庭院景观，并依据建筑空间与功能设置花园外摆，形成共享休憩的活力空间，提升整体环境景观品质。此外，结合街坊中心的大草坪空间，置入露天电影、户外儿童足球场、景观廊架、中心舞台等功能，将共享与花园的理念结合，打造一个功能复合、环境优美的工人新村共享交流中心。

更新基于挖掘20世纪50年代、90年代和21世纪20年代“三世同堂”的特色视角，创新性地设计了228街坊特色标识LOGO，打造228特色品牌符号，强化区域的独特性。同时，在街坊设计中置入老工人新村入口标识牌坊及地面文化标识，通过具有历史记忆的城市标识，唤醒人们的历史记忆。极具特色的文化符号和具有历史记忆的精神堡垒，在视觉上给人一种很强的空间标识记忆，不仅提升了空间的环境景观，还传承了历史文化精神。

在街区整体精细更新理念的基础上，结合街区精细化景观提升，对周边住区建筑、沿街建筑立面、围墙、街道平面、公共空间绿化、城市家具等提出有针对性的设计策略，精细化地设计沿街店铺的店招、店牌及门窗。结合每家店铺的业态功能及现有空间，实施“一店一招”精细化设计提升，大幅提升沿街立面品质。同时，团队还对现有沿街两处变电站建筑提出立面优化改造，旨在将环境中原本的负面环境转换为可休憩、可欣赏、可互动的城市公共空间，塑造一个统一的、高品质的、环境优美的风貌街区与百姓喜爱的人民社区。

3.4力量统筹，资源统筹，建立“三跨”联动城市更新统筹机制

统筹各类更新力量，构建政府引导、市场运作、公众参与，跨主体联动、跨类别协同、跨区域平衡的城市更新创新机制。

一是跨主体联动，立足社会发动、吸引更多社会资本进入城市更新。民生需求迫切、面大量广、情况复杂的城市更新，若仅以政府财政、国企资金为主进行投入是难以为继、难以满足需要的。一方面，应该考虑在做大做强市级更新专项基金的基础上，统一规则。通过设立区级专项基金，发挥区级力量，更快、更多、更加主动地鼓励社会资本的积极参与，实现利益均沾共享，给民营企业一视同仁参与城市更新的机会。另一方面，探索自主更新，积极鼓励民间自主和自组织的更新自治。对于通过自治互助、自己募资、自己融资的方式进行自主更新提升的项目，政府给予政策上的支持和法规上的指导。区域整体改造对于城市高品质更新而言已是共识，积极鼓励自有土地和民企参与，通过一二级土地联动的方式减少资金压力，加快更新推进，已是有目共睹。此类鼓励政策的探索也势在必行。

二是跨类别协同，满足新时代快速变化和不断迭代的城市功能灵活转化和高度符合的要求。既有的法定土地功能分类、不同土地和建筑功能年限的差别，给城市功能、建筑更新，以及人民不断变化的生活、工作需要带来阻碍，迫切需要修订相关法律、法规，允许在商业、办公、创业者公寓、城市产业等功能中实现跨类别协同的市场自主性调整，盘活既有空间，实现城市功能复合、产城融合、城市安全活力激发等一系列需求，给城市更新“松绑”，为真正实现以“人民为中心”的城市更新提供法律保障与政策支撑。

三是跨区域平衡，要保证地区优势的发挥。城市承载力要打破简单的“一刀切”式的均衡性布局，探索开发价值高、贡献度大的优势潜力区域，并给予容积率和开发量的倾斜。提高优势区域更新的集约集聚度，将会促使区域的经济密度、经济贡献度、财务支撑度形成可持续的态势。

在新的时代背景下，城市更新理念更加注重整体性、系统性和持续性；城市更新的方法更具精细化、针对性、操作性；城市更新机制更强调政府、市场和社会的共同参与。我们需要更加精心地谋划，以人民为中心，用科学的精神、创新的思维、协同的努力，塑造街区风貌、提升文化消费水平、激活城市活力，打造人民性的共享空间。通过创新思维、高质量更新、高精细管理和高品质激活，实施可持续的城市更新，践行人民城市理念。

（来源：上海城市更新与可持续发展研究院）